1. Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).
2. Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
3. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.
Комментарий к ст. 3 Закона о Полиции
1. В комментируемом Законе существенной корректировке подверглись нормы, закрепляющие правовую основу деятельности полиции (статья 3). Правовая основа деятельности полиции - это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и регулирующих различные аспекты организации и деятельности полиции, включая правовое нормирование содержания полицейской деятельности, субъектов ее осуществления, условия, порядок и основания применения полицией мер государственного принуждения, гарантии законности деятельности полиции и т.д. Отличительной чертой правового регулирования деятельности полиции служит множественность его субъектов и источников, обусловленная множественностью и разнообразием решаемых полицией задач.
2. Ядро правовой основы деятельности полиции - и это закреплено в части 1 комментируемой статьи - составляет Конституция Российской Федерации. Она не содержит упоминания об органах внутренних дел, полиции, однако как Основной Закон государства закрепляет,
- во-первых, основные принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе складывающиеся в сфере внутренних дел;
- во-вторых, основные охраняемые посредством государственных мер ценности, например жизнь, здоровье, собственность;
- в-третьих, важнейшие "правила поведения" всех правоохранительных и силовых структур, поскольку Конституция Российской Федерации "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (статья 15 Конституции Российской Федерации).
Следуя духу и букве Конституции Российской Федерации, и непосредственная деятельность полиции, и регулирующее эту деятельность законодательство должны исходить из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (статья 2); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15); все равны перед законом и судом (часть 1 статьи 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1 статьи 22) и т.д.
Основополагающее значение для деятельности полиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают основания ограничения прав и свобод, а также запреты на осуществление определенных действий, предопределяя ряд принципов работы, закрепленных в главе 2 комментируемого Закона.
3. Часть 1 комментируемой статьи включила в правовую основу деятельности полиции не только международные договоры Российской Федерации, как это было в ранее действовавшем Законе о милиции, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что соответствует положениям Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Международный договор - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются более 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия - межгосударственного, межправительственного, межведомственного.
В числе наиболее важных с точки зрения правового регулирования деятельности полиции международных договоров Российской Федерации следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Европейскую конвенцию о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и др.
На сегодня по линии МВД России действует свыше 70 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран - членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств.
Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (часть 4 статьи 15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" констатируется, что:
а) под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо;
б) к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;
в) под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности полиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную Резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др.
4. В комментируемой норме в соответствии с принятой иерархией законодательных актов в качестве правовой основы деятельности полиции специально выделяются федеральные конституционные законы, Федеральный закон.
Федеральные конституционные законы - разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным законом - федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
Вопросы, предусматривающие принятие федеральных конституционных законов, закреплены в Конституции Российской Федерации.
В системе источников права, регулирующих деятельность полиции, конституционное законодательство занимает особое место, поскольку само по себе оно лишь опосредованно определяет ее рамки или организационные основы, создавая юридические основания, юридический каркас легальности и (или) легитимности реализации полицейских полномочий. Например, в соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 12 комментируемого Закона полиция обязана участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Законность этого участия будет определяться, в частности, и тем, введен ли соответствующий режим в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, соблюдаются ли в процессе его обеспечения требования, например, Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", соответствуют ли действия полиции содержащимся в названном акте предписаниям.
Для обеспечения надлежащей деятельности полиции важное значение имеют федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.
Составной частью правовой основы деятельности полиции выступают федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести: УПК РФ; КоАП РФ; Федеральные законы от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"; от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД); от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и др. (Их полный перечень читатель найдет в комментариях к отдельным нормам Закона.)
5. Одними из элементов правовой основы деятельности полиции, названных в части 1 комментируемой статьи, являются нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Нормотворческие полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области внутренних дел многообразны и вытекают из их полномочий в сфере государственного управления. Так, соответственно установленному главой государства распределению полномочий по руководству деятельностью федеральных органов государственной власти руководство деятельностью МВД России и подведомственной ему Федеральной миграционной службы осуществляет Президент Российской Федерации. В связи с этим указами Президента Российской Федерации урегулирован большой круг вопросов организации и деятельности системы МВД России в целом и полиции в частности. В числе таких актов в первую очередь назовем Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции", которым установлен состав полиции, т.е. входящие в нее подразделения, организации и службы. Указом Президента Российской Федерации утвержден Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которому присваиваются специальные звания полиции. Указом Президента Российской Федерации установлен и порядок проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел, определившей персональный состав сотрудников полиции, замещающих должности высшего начальствующего состава.
К числу президентских актов, имеющих непосредственное отношение к организации и деятельности полиции, относятся, например, Указы Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции - Интерпола", от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму", от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" и др.
Целесообразно выделить ряд указов Президента Российской Федерации, непосредственно ориентированных на обеспечение правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, противодействие коррупции. Это, в частности, Указы Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", от 9 июня 2010 г. N 690 "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года", от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы".
Широкими полномочиями в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью наделено Правительство Российской Федерации, которое, в частности, участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов (статья 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
Соответственно постановления Правительства Российской Федерации регулируют различные вопросы, касающиеся деятельности полиции. Ссылки на них содержатся в комментариях к соответствующим нормам Закона.
6. Часть 1 комментируемой статьи в качестве правовой основы деятельности полиции называет также нормативные правовые акты МВД России. Это объяснимо, ибо полиция входит в систему МВД России.
Принципиально новыми являются положения части 3 комментируемой статьи, которые, восполняя правовой пробел, наделяют МВД России правом разрабатывать и представлять Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.
Нормотворческая деятельность МВД России достаточно масштабна. Только за 2010 г. на федеральном уровне принято свыше 90 нормативных правовых актов Российской Федерации, подписано 18 международных договоров, разработанных с участием министерства. Издано 380 нормативных приказов МВД России. Региональная правовая база деятельности органов внутренних дел пополнилась 850 законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
7. В ранее действовавшем Законе о милиции в качестве правовой основы ее деятельности назывались нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий. В комментируемой статье эта норма (часть 2 статьи 3) подверглась существенной корректировке.
Во-первых, круг нормативных правовых актов субъектов Федерации, которыми должна руководствоваться полиция, ограничен только законами. Это означает, что в качестве правовой основы деятельности полиции не могут выступать подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Во-вторых, круг законов субъектов Российской Федерации, составляющих правовую основу деятельности полиции, ограничен вопросами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает совместное ведение Федерации и ее субъектов по целому ряду направлений охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, то работа полиции не может строиться вне положений законов, которые принимают субъекты Российской Федерации по этим вопросам. Выход полиции из регионального правового поля создал бы практические трудности в вопросах привлечения к административной ответственности за правонарушения в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.
