1. Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) утратил силу. - Федеральный закон от 03.07.2016 N 227-ФЗ;
9) утратил силу с 1 января 2018 года. - Федеральный закон от 05.12.2017 N 391-ФЗ;
10) утратил силу. - Федеральный закон от 03.07.2016 N 227-ФЗ;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
2. По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
Комментарий к ст. 2 Закона о Полиции
1. В отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции статья 2 комментируемого Закона закрепляет не задачи, а основные направления деятельности полиции.
Задачи представляют собой цели, достижения которых любая организация должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа или учреждения исполнительной власти определяется их социальным назначением. Возникает вопрос: почему законодатель отказался от традиционного для всех статусных законов термина "задачи" и предпочел закрепить основные направления деятельности полиции?
Дело в том, что положения части 1 статьи 1 Закона о социальном назначении полиции уже содержат конкретные целевые установки ее деятельности: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. Эти целевые установки объективны в силу объективного характера общественных потребностей в полицейской деятельности. Однако сами общественные потребности в правоохранительной сфере отражают субъективные представления людей о добре и зле, справедливом и несправедливом, правовом и неправовом, в силу чего могут удовлетворяться в различных формах: от вырывания ноздрей до массового террора. Кроме того, задачи, ранее на законодательном уровне ставившиеся перед милицией, являясь по своей сути целями-заданиями, предполагали их обязательное решение, причем очень часто - любой ценой. Негативные изменения в состоянии оперативной обстановки, например увеличение числа совершаемых преступлений, независимо от объективных причин происходящих процессов традиционно считались показателем неэффективности милицейской деятельности.
Причины такой неэффективности легче всего связать с субъективными факторами различного рода: недостаточной настойчивостью милиции в предупреждении и раскрытии преступлений, неумением отдельных руководителей организовать работу и т.д. Принимаемые при этом государством меры (дисциплинарные взыскания, отстранение от должности, увольнение и т.д.) направлялись против конкретных людей - должностных лиц милиции. Естественна и реакция таких должностных лиц: объективно не имея возможности обеспечить требуемую эффективность реализации целей-заданий, зафиксированных в законодательных нормах и различного рода директивных предписаниях, они идут на фальсификацию результатов работы возглавляемых подразделений. Как следствие, деятельность милиции становилась все более эфемерной, мнимой, не обеспечивающей правовой порядок.
Процентомания, укрытие преступлений от учета, профессиональная деформация значительной части личного состава нанесли вред не только собственно организации и деятельности милиции, результативности охраны правопорядка, но и ее престижу в глазах населения.
В этом отношении понятие "основные направления деятельности" в известной мере нейтрально по отношению к средствам их реализации, лишено идеологического и конъюнктурного подтекстов, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию.
Основные направления деятельности полиции - это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем достаточные для реализации ее социального предназначения. Формулируя эти направления, законодатель стремился сделать их доступными для восприятия широкими слоями населения, что, в свою очередь, является условием надлежащего социального контроля за деятельностью полиции.
2. В части 1 статьи 2 комментируемого Закона выделено 12 направлений деятельности полиции, что в два раза больше, чем количество задач, возлагавшихся ранее на милицию. Суть законодательных новелл заключается не в удвоении числа функций полиции, а в учете содержательных и организационных аспектов полицейской деятельности. Это нашло отражение в четком закреплении таких ее направлений, которые:
- во-первых, вытекают из социального назначения полиции (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств);
- во-вторых, отражают суть и специфику полицейской деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах);
- в-третьих, раскрывают особенности правоприменительной, контрольно-надзорной и юрисдикционной составляющих полицейской деятельности (производство дознания по уголовным делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности);
- в-четвертых, закрепляют сложившиеся (охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; осуществление экспертно-криминалистической деятельности) или относительно новые (государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц) реалии деятельности полиции.
3. Приоритетным направлением деятельности полиции законодатель называет защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств (пункт 1 части 1 статьи 2), фактически еще раз, в концентрированном виде, подчеркивая социальное назначение полиции в современной России. Вместе с тем при всей очевидной значимости указанную защиту едва ли можно рассматривать как одно из направлений деятельности полиции.
Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств как направление деятельности не может быть сведено лишь к осуществлению собственно полицейских мер, вытекающих из полномочий полиции, закрепленных в статьях 12 - 17 комментируемого Закона.
4. В качестве одного из основных направлений деятельности полиции Закон выделяет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (пункт 2 части 1 статьи 2). Под предупреждением преступлений и правонарушений понимается выявление причин и условий, способствующих их совершению, лиц, склонных к совершению противоправных деяний, а также принятие мер к устранению (нейтрализации, локализации, ослаблению) этих причин и условий, недопущению соответствующих деяний со стороны указанных лиц. Для реализации данного направления полицейской деятельности комментируемый Закон наделяет полицию широким комплексом полномочий административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного и организационного характера. Обеспечение качественной и эффективной реализации этих полномочий и является одной из ведущих целей реформирования системы МВД России и издания Закона о полиции.
Социальная обусловленность всех видов негативно отклоняющегося поведения, девиаций, включая ее крайнюю форму - преступность, не позволяет рассматривать полицию единственным и главным субъектом, несущим ответственность за предупреждение преступлений. Подобная задача является, как отмечалось в Резолюции "Предупреждение преступности в городской среде", принятой VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, "делом всех граждан, общества в целом и его институтов".
Поэтому с точки зрения комментируемой статьи предупреждение преступлений можно рассматривать в двух аспектах.
Во-первых, предупреждение преступлений трактуется как направление деятельности полиции по обязательному или инициативному участию в реализации социальных, правовых, педагогических и иных мер, осуществляемых уполномоченными органами публичной власти и (или) институтами гражданского общества. Обязательное участие органов внутренних дел в социальной профилактике предусматривается конкретными нормативными правовыми актами.
Во-вторых, предупреждение преступлений можно рассматривать как полицейскую превенцию, т.е. направление полицейской деятельности, представляющей собой комплекс специальных полицейских мер упреждающего воздействия, осуществляемых структурными подразделениями и сотрудниками органов полиции в пределах установленной компетенции.
Законодатель в качестве направления деятельности полиции предусматривает предупреждение не только преступлений, но и административных правонарушений, что в Законе о милиции лишь презюмировалось. Подобное расширение полицейской превенции не в полной мере согласуется с КоАП РФ, который не предусматривает обязанность государственных органов (следовательно, и полиции) разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Действительно, весьма трудно, если вообще возможно, привести примеры из недавней милицейской практики, когда предупредительные мероприятия касались бы только административных правонарушений. Осуществление подобных мероприятий в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности полиции является в большей степени предписанием законодателя "на вырост". Кроме того, в силу общности социальных детерминант подавляющего большинства преступлений и административных правонарушений, их общего генезиса предпринимаемые полицией меры способствуют предупреждению и тех и других. В связи с этим предупреждение административных правонарушений следует рассматривать прежде всего как форму и средство раннего предупреждения преступлений.
5. Комментируемая норма помимо предупреждения преступлений и правонарушений предусматривает их пресечение. Содержательная сторона пресечения преступлений и административных правонарушений как направления деятельности полиции состоит в принудительном прекращении преступных или административно наказуемых деяний, недопущении возникновения (усугубления) их общественно опасных, вредных последствий. Полиция обязана пресекать все преступления и административные правонарушения. Она не вправе бездействовать, даже если совершающееся преступление или административное правонарушение подследственно (подведомственно) иным государственным органам. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с главой 27 КоАП РФ административные правонарушения, дела о которых рассматриваются либо протоколы о совершении которых составляются иными, нежели полиция, органами и должностными лицами, должны пресекаться сотрудниками полиции путем применения доставления, административного задержания, досмотра, изъятия вещей и документов и иными мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях.
6. Пункт 3 части 1 комментируемой статьи закрепляет такие направления деятельности полиции, как выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам. Эти направления в своей совокупности образуют сердцевину процесса противодействия преступности.
Выявить преступление - значит обнаружить его признаки. С юридической точки зрения преступление считается выявленным с момента принятия по сообщению (информации) о нем решения в порядке, предусмотренном УПК РФ.
Раскрытие преступлений включает установление, обнаружение лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.
Производство дознания является одним из ведущих направлений деятельности органов внутренних дел и полиции как их составной части. В УПК РФ дознание определено как форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) и органом дознания, по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (пункт 8 статьи 5, пункт 1 части 2 статьи 40). В их числе: умышленное причинение легкого вреда здоровью, побои, заражение венерической болезнью, оскорбление, кража, присвоение, растрата без квалифицирующих признаков, уничтожение или повреждение имущества по неосторожности, незаконное предпринимательство без квалифицирующих признаков, злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконное использование товарного знака, обман потребителей, незаконный оборот оружия без квалифицирующих признаков, незаконная охота и т.д. Выполнение сотрудниками полиции неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, дознанием не является (часть 2 статьи 40 УПК РФ).
7. К основным направлениям деятельности полиции Закон относит розыск лиц (пункт 4 части 1 статьи 2). В ранее действовавшем законодательстве о милиции это направление специально не выделялось, а конституировалось как ее обязанность. Шаг законодателя, специально выделившего данное направление деятельности полиции, понятен и оправдан, учитывая не снижающуюся на протяжении многих лет остроту этой проблемы. В 2010 г., например, по 901161 делу о преступлениях (независимо от времени совершения и регистрации) следствие было впервые приостановлено за неразысканием подозреваемого или обвиняемого, либо неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, либо в случае, когда место нахождения подозреваемого или обвиняемого известно, однако реальная возможность его участия в уголовном деле отсутствует.
8. В качестве основного направления деятельности рассматривается производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний (пункт 5 части 1 статьи 2). Производство по делам об административных правонарушениях применительно к комментируемому Закону - это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность полиции, ее компетентных должностных лиц по всестороннему, полному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, отнесенного к подведомственности органов внутренних дел (полиции), разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения.
9. В отличие от ранее действовавшего законодательства, возлагавшего на милицию задачу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, комментируемый Закон определяет в качестве направления деятельности полиции обеспечение правопорядка в общественных местах (пункт 6 части 1 статьи 2). Эта новелла отражает современное понимание юридической сути порядка в общественных местах и роли полиции по его обеспечению.
"Отец" науки полиции - французский администратор и писатель Деламар (De La Mare), автор широко известного "Трактата о полиции", первый том которого был опубликован в 1707 г., характеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах и пресекать элементы "кулачного права".
В современной научной литературе общественный порядок связывается только с правовыми нормами и трактуется как урегулированные законодательством социальные связи, складывающиеся, как правило, в публичных (общественных) местах. Под публичными (общественными) понимаются улицы, площади, транспортные магистрали, транспорт общего пользования, аэропорты, вокзалы, пристани, парки, жилые микрорайоны, спортивно-зрелищные объекты и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа неопределенного круга лиц. Общественный порядок может быть нарушен и в непубличных местах, в частности в жилище, когда ущемляются права других граждан, в том числе и членов семьи (например, громкая музыка, крики в ночное время в квартире многоэтажного дома, семейно-бытовой конфликт и т.п.).
В связи с этим применительно к комментируемому Закону обеспечение правопорядка можно определить как осуществляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства - и в иных местах деятельность полиции по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека и гражданина, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, а также общественно опасных событий.
10. Понятием "обеспечение правопорядка в общественных местах" охватывается и обеспечение общественной безопасности, т.е. защита всех и каждого от неосторожных противоправных деяний, последствий использования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, катастроф, аварий и т.п.
Вместе с тем специфика и особая значимость ряда направлений обеспечения общественной безопасности обусловили выделение такого направления деятельности полиции, как обеспечение безопасности дорожного движения (пункт 7 части 1 статьи 2). Выделение этого направления связано с особой значимостью данной проблемы и роли полиции в ее решении. Достаточно сказать, что ежегодно в России происходит более 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых получают ранения свыше 257 тыс. человек, а погибают около 26 тыс.
11. Самостоятельным направлением деятельности полиции признается контроль за соблюдением законодательства в области оборота оружия (пункт 8 часть 1 статья 2). В ранее действовавшем законодательстве о милиции это направление специально не выделялось, а конституировалось как ее обязанность. Акцент на это направление деятельности полиции сделан не случайно, поскольку ежегодно в Российской Федерации, даже с учетом высокой латентности, регистрируется свыше 30 тыс. преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, более 7 тыс. преступлений совершается с использованием оружия.
Предметом контроля полиции по действующему законодательству выступает оборот гражданского, служебного и боевого ручного стрелкового и холодного оружия (см. комментарии к пунктам 21, 22 части 1 статьи 12 и 22, 23 части 1 статьи 13).
12. Законодательно закрепляется и такое направление деятельности полиции, как контроль за соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 2). В законодательстве о милиции это направление, как и контроль за оборотом оружия, специально не выделялось, а рассматривалось как ее обязанность.
Содержанием частной детективной и охранной деятельности является оказание частными детективными и частными охранными организациями на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, организациям и индивидуальным предпринимателям в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.
Контроль за негосударственной (частной) охранной и сыскной (детективной) деятельностью, использованием лицензиатами оружия и специальных средств осуществляется органами внутренних дел в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учетных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта охранной и (или) сыскной (детективной) деятельности (см. комментарий к пунктам 23, 24 части 1 статьи 12 и 24 части 1 статьи 13).
13. Ранее действовавшее законодательство о милиции возлагало на нее задачу защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Комментируемая статья в качестве направления деятельности полиции выделяет охрану имущества и объектов, в том числе на договорной основе (пункт 10 части 1 статьи 2). Это не означает недооценку законодателем значимости защиты различных форм собственности - соответствующие задачи полицейской деятельности охватываются иными нормами комментируемого Закона, предусматривающими, в частности, предупреждение, пресечение и раскрытие соответствующих противоправных деяний. В данной же норме речь идет именно о направлении деятельности полиции, реализуемом в том числе ее специальными структурными подразделениями.
Рассматриваемое направление в целом соответствует сложившейся еще в советское время практике включения органов внутренних дел в систему государственного аппарата охраны собственности и наделения их в этой связи значительным объемом полномочий. Новеллой комментируемого Закона является то, что охрана имущества и объектов на договорной основе конституируется как один из вариантов деятельности полиции, охватывая тем самым и иные ситуации, когда имущество и объекты должны браться под охрану (временную) независимо от наличия договорных отношений. Речь идет о различного рода чрезвычайных ситуациях при возникновении необходимости принятия мер по предупреждению разграбления объектов и мародерства.
14. В качестве направления деятельности полиции признается государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (пункт 11 части 1 статьи 2). Фактически это два самостоятельных направления деятельности, что подтверждается наличием двух самостоятельных федеральных законов, регулирующих соответствующие общественные отношения. Это Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (далее - Закон о госзащите должностных лиц) и Федеральный закон от 20 августа 2004 г. "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (далее - Закон о госзащите участников судопроизводства) (см. комментарий к пункту 28 части 1 статьи 12 и пункту 30 части 1 статьи 13).
15. К новеллам комментируемого Закона следует отнести законодательное закрепление такого направления деятельности полиции, как экспертно-криминалистическая деятельность (пункт 12 части 1 статьи 2). Эта деятельность состоит в осуществлении действий, направленных на организацию эффективного применения экспертно-криминалистических методов и средств сотрудниками экспертно-криминалистических подразделений и взаимодействующих с ними служб в ходе и для выявления, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений.
Заметим, целесообразность производства экспертных исследований самой полицией, а тем более отнесение экспертно-криминалистической деятельности к основным направлениям полицейской деятельности вызывают определенные сомнения. Однако законодатель такие сомнения отверг, и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции" подразделения, организации и службы, на которые возлагается осуществление экспертно-криминалистической деятельности, входят в состав полиции.
16. В условиях интенсивно развивающегося международного сотрудничества в комментируемом Законе появилась новелла, предусматривающая, что по решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в мероприятиях по поддержке или восстановлению международного мира и безопасности (часть 2 статьи 2). Эта норма имеет под собой четкие юридические основания.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами, либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН, для устранения угрозы миру, нарушений мира или актов агрессии.
Комментируемая норма фактически легализует существующую с начала 90-х гг. прошлого века практику участия сотрудников МВД России в миротворческих операциях, проводимых международными полицейскими силами. С 1992 г. представители министерства служили в миссиях ООН и ОБСЕ в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Восточном Тиморе, Косово, Македонии, на Гаити. Первая группа сотрудников органов внутренних дел была направлена в апреле 1992 года в миссию ООН на территории бывшей Югославии и состояла всего из 8 человек. Сегодня в миссиях находятся более 150 российских миротворцев. С мая 2000 года на базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России функционирует Центр подготовки миротворцев, который ежеквартально осуществляет обучение групп кандидатов в миротворческие миссии (по 50 - 60 человек). После завершения курса подготовки международные эксперты, специально направляемые Секретариатом Организации Объединенных Наций в Москву, принимают экзамены по английскому языку, управлению полноприводным автомобилем и владению табельным оружием.
