1. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
2. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (далее - подразделения полиции).
3. Руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (далее - территориальные органы) и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
4. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.
5. Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Комментарий к ст. 4 Закона о Полиции
1. В отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции, в котором вопросам ее организации посвящался самостоятельный раздел, включавший три статьи, в комментируемом Законе организации полиции посвящена одна статья. Однако она содержит ряд принципиально значимых для формирования полиции современной России новелл.
2. Впервые на законодательном уровне решен вопрос об организационном единстве полиции и органов внутренних дел и тем самым подведена черта под многолетними дискуссиями о том, является ли милиция (полиция) органом исполнительной власти.
Из части 1 комментируемой статьи вытекает, что законодатель закрепил такую юридическую конструкцию организации полиции, в которой она, в отличие от органов внутренних дел, не является самостоятельным органом исполнительной власти. В организационно-правовом отношении полиция конституируется не как система органов исполнительной власти, а как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел - Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предусмотренная частью 1 комментируемой статьи юридическая конструкция организации полиции необычна для статусных законов и на первый взгляд применительно к организационно-правовому строительству исполнительной власти выглядит несколько аморфно.
Дело в том, что в ранее действовавшем законодательстве о милиции она определялась как "система государственных органов исполнительной власти". Такое определение расценивалось специалистами как неточное, поскольку, во-первых, милиция состояла не только из органов, но и из учреждений (например, медицинских вытрезвителей, изоляторов временного содержания и т.д.), а также строевых подразделений (отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, милиции вневедомственной охраны); во-вторых, милицию нельзя было охарактеризовать как цельную, единую, обособленную на всех уровнях службу: в МВД России и нижестоящих органах внутренних дел не было соответственно департамента и управлений (отделов) милиции, милицейские аппараты управления были раздроблены и действовали в составе органов внутренних дел под руководством их начальников.
В этом отношении положения части 1 комментируемой статьи, позиционирующие полицию в организационно-правовом плане, по крайней мере со всей ясностью не позволяют относить ее к органам исполнительной власти в их доктринальной трактовке советского периода.
3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что "в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (далее - подразделения полиции)". Возникает вопрос о взаимосвязи всех этих подразделений, о структуре полиции и, следовательно, о ее системности.
На первый взгляд, ни положения статьи 4 в целом, ни ее части 2, в которой идет речь о "подразделениях полиции", не позволяют рассматривать полицию в качестве системы, поскольку на уровне МВД России полиция не имеет специального органа управления, например федеральной службы полиции или департамента полиции МВД России, отсутствует и непосредственное подчинение нижестоящих полицейских подразделений вышестоящим.
Фактически же полиция выступает социальной системой, представляя собой множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, организованных процессами происхождения и развития в единое функциональное целое, обладающее всеми необходимыми системными свойствами, в частности: целенаправленностью деятельности всех образующих ее компонентов; интегративностью, т.е. наличием системообразующих, системосохраняющих факторов - общих принципов функционирования, базовых правовых основ организации и деятельности полиции, единства правового статуса сотрудников полиции, способности действовать при сбоях в функционировании отдельных компонентов; структурностью, т.е. возможностью логической декомпозиции системы на функциональные компоненты, реализующие отдельные полномочия, закрепленные за системой в целом.
Логическая декомпозиция полиции, рассматриваемой как множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, обеспечивающих ее функционирование, позволяет выделить отдельные структурные компоненты, которые могут быть дифференцированы по различным критериям.
Так, по функциональному критерию можно выделить подразделения, осуществляющие, например, выявление, предупреждение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам. С точки зрения юрисдикционного критерия выделяются общефедеральная, территориальная и объектовая полиция. Юрисдикция общефедеральной полиции распространяется на всю территорию страны. Организационно эти подразделения полиции представлены соответствующими департаментами, управлениями, отделами центрального аппарата МВД России и входят в его состав. Юрисдикция территориальной полиции распространяется на отдельные территориальные образования - республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения, районы и т.д. Юрисдикция объектовой полиции ограничена объектами железнодорожного, воздушного и водного транспорта.
Собственно говоря, упомянутые критерии и положены в основу Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции".
Им установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:
а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;
б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;
в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;
д) обеспечение безопасности дорожного движения;
е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции;
ж) осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;
з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;
и) обеспечение собственной безопасности;
к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;
л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;
м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;
н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;
о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;
п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;
р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;
с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;
т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.
4. В процессе подготовки комментируемого Закона не получила развития высказываемая в научной литературе идея о целесообразности формирования как федеральной полиции, так и муниципальной милиции. Законодателем более эффективной признана модель полиции, монолитно встроенной в централизованную систему органов внутренних дел. Но эта модель, по словам Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, мера временная. Она необходима на период становления органов охраны правопорядка. В дальнейшем вполне возможно вернуться к рассмотрению вопроса о построении централизованной системы федеральной полиции, полицейских формирований субъектов Российской Федерации и сил охраны правопорядка муниципальных образований.
5. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет важнейший принцип организационно-правового статуса полиции - ее подчиненность Министерству внутренних дел Российской Федерации. Именно руководство полицией со стороны МВД России и его территориальных органов, подконтрольность и подотчетность полиции их руководителям превращают полицию в составную часть органов внутренних дел Российской Федерации.
Содержание руководства полицией со стороны начальников органов внутренних дел комментируемый Закон не раскрывает. Функции такого руководства определяются рядом норм комментируемого Закона, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности", Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, положениями о конкретном министерстве внутренних дел, управлении (главном управлении) внутренних дел МВД России по субъекту Российской Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел МВД России по району, городу, иному муниципальному образованию, рядом других законодательных и иных нормативных правовых актов.
Можно выделить следующие основные направления деятельности начальников органов внутренних дел по руководству полицией:
а) определение задач и приоритетов в работе полиции, ее отдельных подразделений на основе анализа складывающейся оперативной обстановки и учета интересов органа внутренних дел в целом;
б) координация работы различных структурных подразделений полиции между собой, а также с другими службами и подразделениями органа внутренних дел;
в) правовое регулирование деятельности полиции;
г) создание, реорганизация и ликвидация подразделений полиции;
д) решение в установленном порядке вопросов назначения на должность и освобождения от должности сотрудников полиции, присвоения специальных званий, а также иных вопросов прохождения службы;
е) санкционирование (утверждение) документов и действий, сопровождающих оперативно-служебную деятельность полиции;
ж) осуществление контроля за деятельностью полиции;
з) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности полиции.
Следует подчеркнуть, что в части 3 комментируемой статьи закреплено, что руководители органов и подразделений внутренних дел несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
Более детально эти полномочия закреплены в Типовом положении о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 249.
6. МВД России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководимым непосредственно Президентом Российской Федерации. Соответственно этому законодатель в части 4 комментируемой статьи предусмотрел ряд полномочий главы государства по отношению к полиции, в частности его право определять состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции. Как отмечалось выше, состав полиции определен в части 1 Указа Президента Российской Федерации "Вопросы организации полиции". В части 2 этого
Указа определен порядок утверждения перечня подразделений и служб полиции, согласно которому:
а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации это относится к компетенции Президента Российской Федерации;
б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации это относится к компетенции Министра внутренних дел Российской Федерации.
Названным Указом установлено, что подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:
а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, территориальных органах министерства на окружном и межрегиональном уровнях - министром внутренних дел Российской Федерации;
б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном и районном уровнях (за исключением случаев, предусмотренных подпунктом "в") - руководителями соответствующих территориальных органов министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел Российской Федерации;
в) в линейных отделах Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - начальниками соответствующих управлений на транспорте министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел Российской Федерации.
Упомянутым Указом в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на окружном и региональном уровнях учреждена должность заместителя начальника соответствующего территориального органа министерства - начальника полиции.
Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1> уточнена система территориальных органов МВД России, в состав которых входят подразделения полиции. Эту систему образуют:
а) на окружном уровне - главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
б) на межрегиональном уровне - оперативные бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специального назначения Министерства, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
в) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации;
г) на районном уровне - управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе "Байконур".
Этим же Указом в структуре центрального аппарата МВД России выделены следующие подразделения полиции:
- Главное управление вневедомственной охраны;
- Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;
- Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- Главное управление по противодействию экстремизму;
- Главное управление собственной безопасности;
- Главное управление на транспорте;
- Главное управление уголовного розыска;
- Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;
- Национальное центральное бюро Интерпола;
- Оперативное управление;
- Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.
В целях приведения структуры территориальных органов МВД России в соответствие с действующим законодательством издан Приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. N 333 "О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России".
7. Частью 5 комментируемой статьи установлено, что нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Определяя эти нормативы и лимиты, Министр внутренних дел Российской Федерации исходит из предельной штатной численности органов внутренних дел, которая составляет 1106472 единицы, в том числе сотрудников органов внутренних дел - 907630 человек, из них сотрудников полиции - 782106 человек, федеральных государственных гражданских служащих - 5000 человек, работников - 193842 человека.
