Статья 37. Закона о Недрах. Государственный геологический контроль (надзор)

Государственный геологический контроль (надзор) осуществляется посредством:

1) федерального государственного геологического контроля (надзора), осуществляемого:

• федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (за исключением федерального государственного геологического контроля (надзора), осуществляемого на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности), в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации;
• на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности, - подразделением указанного федерального органа исполнительной власти;

2) регионального государственного геологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом государственного геологического контроля (надзора) являются:

1. для федерального государственного геологического контроля (надзора) в отношении участков недр, за исключением участков недр местного значения, - соблюдение организациями и гражданами обязательных требований в области использования и охраны недр, установленных настоящим Законом, Водным кодексом Российской Федерации (в части требований к охране подземных водных объектов), Налоговым кодексом Российской Федерации (в части нормативов потерь при добыче полезных ископаемых и подземных водных объектов) и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также требований, содержащихся в лицензиях на пользование недрами и иных разрешительных документах, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами;
2. для регионального государственного геологического контроля (надзора) в отношении участков недр местного значения - соблюдение организациями и гражданами обязательных требований в области использования и охраны недр, установленных настоящим Законом, Водным кодексом Российской Федерации (в части требований к охране подземных водных объектов), Налоговым кодексом Российской Федерации (в части нормативов потерь при добыче полезных ископаемых и подземных водных объектов) и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми ими в пределах полномочий по регулированию отношений в области использования и охраны недр на своих территориях, а также требований, содержащихся в лицензиях на пользование недрами и иных разрешительных документах, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами.

Перечень разрешительных документов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых проводится в рамках государственного геологического контроля (надзора), указывается в положении о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре) и положении о региональном государственном геологическом контроле (надзоре).

Организация и осуществление государственного геологического контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", а в случаях, указанных в абзаце третьем пункта 1 части первой настоящей статьи, - нормативным правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти, принимаемым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов.

Комментарий к ст. 37 Закона о Недрах

1. Надзор как таковой есть форма контроля, одного из важнейших средств управления. Российское административное право разделяет контрольную деятельность на собственно контроль и надзор.

Принципиальная разница между ними состоит в том, что в случае контроля контролирующее лицо, во-первых, находится, как правило, с подконтрольным субъектом в отношениях власти-подчинения, во-вторых, контролирующий субъект вправе вмешиваться в подконтрольную деятельность в целях ее корректирования.

В рамках надзора лишь выявляются нарушения и выносятся предписания (иные административные акты) об их устранении и впоследствии устранения проверяются. Те или иные пояснения относительно нарушений и (или) выполнения предписаний нельзя путать с контрольными полномочиями, поскольку в саму поднадзорную деятельность, в ее осуществление надзирающее лицо при этом не вмешивается. Таким образом, обладающее надзорными полномочиями лицо не вмешивается в саму поднадзорную деятельность.

Как экологический контроль вообще, так и экологический надзор в системе недропользования выполняют три важнейшие функции: превентивную, карательную и информационную. Превентивная функция предстает как определяющая, поскольку превенция - это и есть предупреждение нарушений. Причем здесь, прежде всего, проявляется именно общая превенция, поскольку поднадзорные субъекты экологического надзора, понимая неотвратимость проверок (надзора), стараются не допускать нарушений. Общая превенция в этом плане как бы "обезличивает" поднадзорных субъектов, сливая их воедино в рамках обязанности не допускать нарушений. В рамках же карательной функции действует частная превенция. Суть данной функции состоит в том, что правомочные субъекты применяют в отношении правонарушителей, выявленных в результате контрольных и надзорных мероприятий, санкции соответствующих правовых норм. И поскольку правонарушитель - это всегда конкретно-определенное лицо, то превенция тут действует в отношении прежде всего конкретного нарушителя - претерпев неблагоприятные последствия применения санкций, он будет стремиться в будущем не допускать нарушений. Информационная функция состоит в том, что в ходе и в результате надзорной деятельности собирается информация о субъектах такой деятельности, ее общем состоянии и ее соответствии требованиям законодательства.

Закон не содержит самого определения государственного геологического надзора. С одной стороны, это можно считать пробелом, но, с другой стороны, этот надзор является частью государственного экологического надзора, легальная дефиниция которого есть. Согласно ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор - деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами, ФЗ "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды (обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является частью государственного экологического надзора. Помимо государственного, существует еще ведомственный экологический контроль (чаще - как разновидность государственного), муниципальный, общественный и производственный. Но подчеркнем, что речь здесь и далее идет именно о государственном экологическом контроле и надзоре, и, соответственно, именно о государственном геологическом надзоре.

2. Часть 1 рассматриваемой статьи подразделяет государственный геологический надзор на два уровня:

• федеральный (и как его разновидность - надзор, осуществляемый органом в области обеспечения безопасности, что нельзя считать позитивной новеллой);
• региональный (на уровне субъектов РФ).

Федеральный геологический надзор (контроль) осуществляется на основании Положения, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1095, которое базируется на так называемом "риск-ориентированном" подходе - определены критерии отнесения объектов контроля к определенной группе риска. Сейчас еще нельзя однозначно говорить об эффективности такого изменения - это должна будет показать правоприменительная практика. Так или иначе, все же экологический контроль лучше достигает своих целей именно как "сплошной", а риск-ориентированный подход можно было бы использовать как дополнительный, но не базовый.

Пункт 5 указанного Положения определяет, что геологический надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, то есть Росприроднадзором. 

Пункт 12 Положения конкретизирует, что от имени Росприроднадзора геологический надзор вправе осуществлять следующие должностные лица:

• руководитель Росприроднадзора;
• заместитель руководителя Росприроднадзора, в должностные обязанности которого в соответствии с должностным регламентом входит осуществление полномочий по геологическому надзору;
• должностные лица Росприроднадзора и ее территориальных органов, в должностные обязанности которых в соответствии с должностными регламентами входит осуществление полномочий по геологическому надзору.

Решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий вправе принимать руководители (лица, исполняющие их обязанности), заместители руководителей надзорных органов.

3. Предмет геологического надзора определен в Положении аналогично комментируемой статье - это соблюдение организациями и гражданами обязательных требований в области использования и охраны недр, установленных настоящим Законом, ВК (в части требований к охране подземных водных объектов), НК (в части нормативов потерь при добыче полезных ископаемых и подземных водных объектов) и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также требований, содержащихся в лицензиях на пользование недрами и иных разрешительных документах, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 59 ВК физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.

На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать объекты размещения отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.

Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять меры по охране подземных водных объектов. При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды.

В Положении развернуто определены задачи геологического надзора, в которых акцентировано внимание на превентивной составляющей. Он направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами обязательных требований, за исключением требований, являющихся предметом государственного горного надзора в соответствии со ст. 38 настоящего Закона, в том числе по следующим вопросам:

• наличие утвержденной проектной документации, предусмотренной ст. ст. 23.2 и 36.1 комментируемого Закона, и соблюдение ее требований;
• недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;
• ведение геологической и иной документации при осуществлении видов пользования недрами, предусмотренных ст. 6 комментируемого Закона, обеспечение ее сохранности;
• соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр;
• достоверность содержания геологической и иной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых;
• соблюдение установленного порядка представления государственной отчетности, а также геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды;
• своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами;
• выполнение условий, установленных лицензией на пользование недрами или соглашением о разделе продукции;
• сохранность находящихся на участке недр горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, которые могут быть использованы при разработке месторождений полезных ископаемых или в иных целях;
• сохранность образцов горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах, полученных при осуществлении пользования недрами на участке недр;
• предотвращение самовольного пользования недрами;
• предотвращение самовольной застройки земельных участков, расположенных за границами населенных пунктов и находящихся на площадях залегания полезных ископаемых, а также размещения за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений;
• достоверность данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, включаемых в государственную отчетность организациями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу;
• приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
• исключение негативного воздействия на окружающую среду при размещении в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей;
• ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.

Предметом регионального государственного геологического контроля (надзора) является также соблюдение требований в области использования и охраны недр, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми ими в пределах полномочий по регулированию отношений в области использования и охраны недр на своих территориях.

4. К разрешительным документам, содержащим требования, оценка соблюдения которых проводится в рамках геологического надзора, относятся:

• технические проекты разработки месторождений полезных ископаемых, технические проекты строительства и эксплуатации подземных сооружений, технические проекты ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами (см. комментарий к ст. 23.2);
• проектная документация на государственное геологическое изучение недр (см. комментарий к ст. 36.1);
• документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, предусмотренные ст. 7 комментируемого Закона. Подробнее они определены Положением об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утв. Постановлением Правительства от 03.05.2012 N 429;
• план и (или) схема развития горных работ (см. комментарий к ст. 24);
• разрешение на застройку земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также на размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений в пределах горного отвода (см. комментарий к ст. 25);
• решение о согласовании нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (за исключением питьевых и технических), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, предусмотренной ст. 23.2 комментируемого Закона, оформленное в соответствии с порядком, предусмотренным абз. 2 пп. 1 п. 1 ст. 342 НК (положение о нулевой налоговой ставке при добыче полезных ископаемых в части нормативных потерь).

5. В качестве объектов геологического надзора Положением, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1095, определены деятельность организаций и граждан в области использования и охраны недр, участки недр, предоставленные в пользование, а также неиспользуемые части недр, за исключением объектов, подведомственных ФСБ.

Как указывалось выше, риск-ориентированный подход подразделяет объекты геологического надзора по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям:

• категория чрезвычайно высокого риска;
• категория высокого риска;
• категория значительного риска;
• категория среднего риска;
• категория умеренного риска;
• категория низкого риска.

При осуществлении плановых контрольных (надзорных) мероприятий объекты геологического надзора, отнесенные в соответствии с критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установленными ст. 42 ФЗ "Об охране окружающей среды" и Постановлением Правительства от 31.12.2020 N 2398, к объектам I, II, III и IV категории, относятся к следующим категориям риска:

• к категории значительного риска - объекты, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, к объектам I категории;
• к категории среднего риска - объекты, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории;
• к категории умеренного риска - объекты, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих незначительное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам III категории;
• к категории низкого риска - объекты, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих минимальное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам IV категории.

Объекты геологического надзора, которые относятся к категориям значительного, среднего, умеренного, низкого риска, подлежат отнесению к категориям высокого, значительного, среднего, умеренного риска соответственно в случае, если объект размещается:

а) в границах особо охраняемой природной территории федерального значения;

б) в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, за исключением случая, если объект расположен в границах особо охраняемой природной территории регионального или местного значения;

в) в границах водно-болотного угодья международного значения;

г) во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, в том числе в пределах российского сектора дна Каспийского моря, Черном и Азовском морях, в пределах которых Российская Федерация осуществляет суверенитет, суверенные права или юрисдикцию в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе новых субъектов;

д) в Арктической зоне;

е) в водоохранных зонах следующих водных объектов:

• поверхностные водные объекты, расположенные на территориях 2 и более субъектов;
• водные объекты или их части, находящиеся на землях обороны и безопасности, а также используемые для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
• внутренние морские воды;
• территориальное море;
• особо охраняемые водные объекты либо водные объекты, расположенные полностью или частично в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения;
• водные объекты или их части, объявленные рыбохозяйственными заповедными зонами;
• водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
• водные объекты, по которым проходит государственная граница;
• водные объекты или их части, используемые для нужд городов с численностью населения 100 тыс. человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн куб. м в год.

Территориальные органы Росприроднадзора ведут перечни объектов геологического надзора, которым присвоены категории риска.

Виды контрольно-надзорных мероприятий подразделяются в зависимости от наличия или отсутствия в ходе их взаимодействия с контролируемым лицом. 

При взаимодействии с контролируемым лицом проводятся следующие виды мероприятий:

• инспекционный визит;
• рейдовый осмотр;
• документарная (разновидность камеральной) проверка;
• выездная проверка.

При надзоре без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся лишь два вида мероприятий:

• наблюдение за соблюдением обязательных требований;
• выездное обследование.

В отношении каждого из видов контрольно-надзорных мероприятий устанавливаются виды контрольно-надзорных действий.

К примеру, в составе инспекционного визита проводятся осмотр, опрос, получение письменных объяснений, инструментальное обследование, истребование документов, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в месте нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта геологического надзора.

Рейдовый осмотр предполагает осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертизу.

6. Контрольные мероприятия могут быть плановыми и внеплановыми, что юридически привязывается к нормам ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" - согласно ч. 4 комментируемой статьи организация и осуществление государственного геологического контроля (надзора) регулируются ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". В случаях надзора на объектах, подведомственных ФСБ, эти вопросы регулируются подзаконным актом ФСБ, принимаемым по согласованию с Минприроды. Приведенное выше правило распространяет на государственный геологический контроль (надзор) все нормы указанного Закона.

В отношении объектов надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся. Согласно ст. 57 ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" основанием для проведения плановых мероприятий является наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий. 

Положение определяет такие сроки в зависимости от категории риска объектов:

• чрезвычайно высокий риск - одно из плановых контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в п. 21 Положения (инспекционный визит, выездная проверка, документарная проверка и рейдовый осмотр) - 1 раз в год;
• высокий риск - одно из указанных мероприятий раз в 2 года;
• значительный риск - одно из указанных мероприятий раз в 3 года;
• средний риск - одно из указанных мероприятий раз в 4 года;
• умеренный риск - одно из указанных мероприятий раз в 5 лет.

Срок проведения выездной проверки не может превышать 10 дней.

Мероприятие может быть начато только после внесения в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий сведений, установленных правилами его формирования и ведения, за исключением наблюдения за соблюдением обязательных требований и выездного обследования, а также случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра. Рассмотренное выше решение не требуется в случае проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований, выездного обследования.

Согласно Положению, внеплановые контрольно-надзорные мероприятия проводятся при наличии следующих оснований, установленных в ст. 57 ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ":

• наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;
• поручение Президента, Правительства о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;
• требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
• истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных ч. 1 ст. 95 ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ";
• поступление от контролируемого лица в контрольный (надзорный) орган информации об устранении нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности), осуществляемых в рамках разрешительных режимов в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы и иных разрешений, предусматривающих бессрочный характер действия соответствующих разрешений.

В последнем случае предмет внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита ограничивается оценкой устранения нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности).

Положение также предусматривает ряд профилактических мероприятий и содержит некоторые гарантии прав проверяемых лиц. Все решения надзорных органов, действия (бездействие) должностных лиц надзорного органа могут быть обжалованы контролируемым лицом, его представителем в порядке, установленном ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ". Жалоба на решение территориального органа Росприроднадзора, действия (бездействие) его должностных лиц при осуществлении геологического надзора рассматриваются руководителем (заместителем) территориального органа либо центральным аппаратом Росприроднадзора.