Статья 38. Закона о Недрах. Федеральный государственный горный надзор

Федеральный государственный горный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Предметом федерального государственного горного надзора являются:

1. соблюдение пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, обязательных требований, предусмотренных настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, на объектах, не отнесенных к опасным производственным объектам в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
2. соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

В положении о федеральном государственном горном надзоре указываются наименование и структурные элементы технического регламента и (или) обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного горного надзора, а также виды продукции, являющиеся объектами федерального государственного горного надзора.

Организация и осуществление федерального государственного горного надзора регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

При осуществлении федерального государственного горного надзора проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия:

1. выездные проверки;
2. документарные проверки.

При осуществлении федерального государственного горного надзора плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

Оценка соблюдения обязательных требований, установленных настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами на опасных производственных объектах, осуществляется в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Комментарий к ст. 38 Закона о Недрах

1. Комментируемая статья претерпела существенные изменения в связи с принятием Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Во-первых, вместо "государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами", она стала именоваться "федеральный государственный горный надзор".

Во-вторых, выделен предмет федерального горного надзора.

В-третьих, на опасных производственных объектах оценка соблюдения обязательных требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, теперь будет осуществляться в рамках государственного надзора в области промышленной безопасности.

Кроме того, предусмотрены новые контрольные (надзорные) мероприятия с учетом управления рисками, исключены плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении объектов пользования недрами, не отнесенных к опасным производственным объектам в соответствии с ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

2. Итак, предметом федерального государственного надзора, осуществляемого Ростехнадзором и его территориальными органами, в настоящее время являются:

1) соблюдение пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, обязательных требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, на объектах, не отнесенных к опасным производственным объектам в соответствии с ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, закреплены в ст. 24 комментируемого Закона, а также в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, принятых в соответствии с комментируемым Законом. В частности, Приказом Ростехнадзора от 02.03.2021 N 81 утверждены перечни нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности.

Кроме того, в Положении о федеральном государственном горном надзоре, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1074, к обязательным требованиям отнесены следующие:

• требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, установленными лицензиями на пользование недрами;
• требования при реализации планов и схем развития горных работ, технических проектов и иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами;
• требования по проведению комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ, связанных с пользованием недрами, и прогнозирования опасных ситуаций, по своевременному определению и нанесению на планы горных работ опасных зон, по ведению геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе пользования недрами и обеспечению ее сохранности;
• требования по организации и осуществлению систематического контроля за состоянием рудничной (карьерной) атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли;
• требования по осуществлению специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;
• требования по управлению деформационными процессами горного массива;
• требования по обеспечению безопасности горных выработок, включая скважины, и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах горного отвода участка недр, предоставленного в пользование (объекта пользования недрами), сохранности горных выработок, которые могут быть использованы в процессе пользования недрами, а также требования, связанные с пользованием недрами, при ликвидации и консервации объектов пользования недрами или их участков и (или) горных выработок, не подлежащих использованию;
• требования по разработке и проведению мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций;
• требования по организации пользователем недр геологического и (или) маркшейдерского контроля при определении (обосновании) границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ, опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков, разноса бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на безопасное состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр, параметров горных разработок, подземных и наземных сооружений, участков строительства и (или) эксплуатации объектов (сооружений), объемов горных разработок и (или) горной массы и по осуществлению контроля за их соответствием проектной документации;

2) соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

В частности, при осуществлении государственного федерального горного надзора осуществляется оценка соблюдения следующих требований, установленных Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений":

• требований механической безопасности (ст. 7);
• требований безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях (ст. 9);
• требований к обеспечению безопасности зданий и сооружений при опасных природных процессах и явлениях и техногенных воздействиях (ст. 18);
• требований к обеспечению безопасности зданий и сооружений в процессе эксплуатации (ст. 36).

Техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах", утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 825, установлены следующие требования:

• требования взрывоопасности (ст. 4);
• требования подтверждения соответствия (ст. 6);
• требования маркировки единым знаком обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза (ст. 7).

Техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности машин и оборудования", утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 823, установлены следующие требования:

• требования по обеспечению безопасности машин и (или) оборудования при изготовлении, хранении, транспортировании, эксплуатации и утилизации (п. п. 7 - 19 ст. 5);
• требования оценки соответствия (ст. 7);
• требования подтверждения соответствия (п. п. 2 - 5 и п. 8 ст. 8);
• требования маркировки единым знаком обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза (п. 1 ст. 12);
• основные требования к безопасности машин и (или) оборудования (Приложение N 1);
• дополнительные требования безопасности для определенных категорий машин и оборудования (Приложение N 2).

3. Объектом федерального государственного горного надзора является деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанная с ведением горных работ и связанных с ними работ на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр на основании лицензии на пользование недрами, а также продукция, здания и сооружения, технические устройства, применяемые (используемые) при ведении работ, связанных с пользованием недрами.

Федеральный государственный горный надзор осуществляется посредством профилактики нарушений обязательных требований, организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований.

Учет объектов контроля горного надзора, не отнесенных к опасным производственным объектам, осуществляется путем ведения реестра таких объектов. Ведение реестра объектов надзора осуществляется с использованием информации о таких объектах, полученной из государственных реестров, в том числе посредством межведомственного электронного взаимодействия.

4. При осуществлении федерального государственного горного надзора проводятся такие виды внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, как:

• выездная проверка;
• документарная проверка.

Информация о мероприятиях в рамках горного надзора размещается в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий.

В ходе выездных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия:

• осмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• инструментальное обследование;
• испытание;
• экспертиза.

В ходе документарных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия:

• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• экспертиза.

При проведении выездных и документарных проверок должностными лицами, уполномоченными на проведение проверки, для фиксации доказательств нарушений обязательных требований могут использоваться фотосъемка, аудио- и видеозапись, иные способы фиксации доказательств с использованием средств фиксации, соответствующих требованиям по безопасному применению, в том числе в подземных горных выработках, опасных по газу и пыли, а также свидетельские показания в порядке, установленном органом горного надзора.

В рамках федерального государственного горного надзора акцент делается на профилактические мероприятия:

• информирование;
• обобщение правоприменительной практики; объявление предостережений; профилактический визит; консультирование.

Все профилактические мероприятия проводятся в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ".

Целями реализации программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного горного надзора на 2022 г., разработанной Ростехнадзором, являются:

а) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами;

б) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

в) создание условий для доведения обязательных требований до поднадзорных субъектов, повышение их информированности о способах соблюдения обязательных требований.
Задачами реализации программы профилактики являются:

а) выявление факторов риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, причин и условий, способствующих нарушению обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации;

б) создание условий для изменения ценностного отношения поднадзорных субъектов к добросовестному поведению в сфере обеспечения безопасности, формирования позитивной ответственности за свои действия (бездействие), поддержания мотивации в данной сфере;

в) формирование одинакового понимания установленных обязательных требований у должностных лиц Ростехнадзора и поднадзорных субъектов;

г) повышение уровня правовой грамотности поднадзорных субъектов, в том числе путем обеспечения доступности информации об обязательных требованиях и необходимых мерах по их исполнению.

5. На официальном сайте Ростехнадзора размещается перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом федерального государственного горного надзора. Ежегодно, не позднее 15 марта года, следующего за отчетным, на сайте Ростехнадзора размещается Доклад по итогам обобщения правоприменительной практики по осуществлению горного надзора.

При наличии сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований или при отсутствии подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, Ростехнадзор объявляет лицу, эксплуатирующему объекты пользования недрами, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. По данному предостережению в Ростехнадзор могут быть поданы возражения.

Профилактический визит в обязательном порядке проводится не позднее чем в течение одного года после принятия решения о согласовании плана развития горных работ. Такой визит может проводиться в форме выезда либо с применением видео-конференц-связи. Должностные лица территориальных органов Ростехнадзора по обращениям лиц, эксплуатирующих объекты пользования недрами, осуществляют консультирование по телефону посредством видео-конференц-связи, на личном приеме, в сети Интернет, либо в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Действующим законодательством предусмотрен досудебный порядок рассмотрения жалоб на решения Ростехнадзора при осуществлении федерального государственного горного надзора. В частности, жалоба на решения, действия (бездействие) должностных лиц центрального аппарата и территориальных органов Ростехнадзора подлежит рассмотрению не позднее 20 рабочих дней со дня ее регистрации.

Ключевыми показателями эффективности и результативности осуществления федерального государственного горного надзора будут являться снижение количества аварий, произошедших на промышленных объектах, снижение количества случаев со смертельным исходом в результате аварий, произошедших на промышленных объектах, снижение количества лиц, травмированных в результате аварий, произошедших на промышленных объектах.