Статья 36.2. Закона о Недрах. Государственный мониторинг состояния недр

1. Государственный мониторинг состояния недр является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

2. Государственный мониторинг состояния недр осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 36.2 Закона о Недрах

1. Часть 1 комментируемой статья содержит бланкетную норму, определяющую государственный мониторинг состояния недр как неотъемлемую часть государственного экологического мониторинга.

Деятельность по недропользованию предполагает необходимость обладания полной и достоверной информацией относительно состояния недр и их компонентов. Ее отсутствие или неточность при планировании и осуществлении планов и программ деятельности по недропользованию могут вызвать негативные последствия реализации такой деятельности. Влияние на состояние недр оказывают и природные факторы, что тоже требует постоянного наблюдения и основанного на нем научного прогнозирования деятельности. Кроме того, обоснованного прогнозирования требует не только хозяйственное использование недр, но и природоохранные меры в отношении недр и их компонентов.

Мониторинг, что следует из самой даже семантики слова, это, прежде всего, наблюдение, получение информации, данных, отслеживание процессов и изменений в объектах наблюдения в определенных целях. Мониторинг окружающей среды можно определить как основанную на законе систему постоянных, оперативных и долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды или ее отдельных компонентов, а также основанную на ней систему оценки и прогнозирования изменений состояний окружающей среды или ее компонентов под воздействием природных и антропогенных факторов.

Согласно ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический мониторинг - комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

В этом смысле экологический мониторинг неотделим от экологического контроля, хотя в силу специфики составляющих действий нельзя согласиться с тем, что мониторинг входит в структуру экологического контроля. Он его взаимодополняет, но в состав не входит.

Согласно императивному правилу ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический мониторинг осуществляется в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

В соответствии с ч. 3 ст. 63.1 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный мониторинг состояния недр является подсистемой Единой государственной системы экологического мониторинга, а ч. 1 указанной статьи прямо определяет в качестве приоритетной именно природоохранную составляющую единой системы.

Задачами Единой государственной системы экологического мониторинга являются:

• регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экосистем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;
• хранение, обработка информации о состоянии окружающей среды;
• анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных или антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;
• обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацией о состоянии окружающей среды.

В рамках государственного экологического мониторинга осуществляются:

• поиск, получение, хранение, обработка и анализ информации о состоянии окружающей среды, происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды, об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, о характере, видах и об объеме такого воздействия;
• оценка состояния окружающей среды и прогнозирование его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов;
• определение связей между воздействием природных и антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;
• выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду и направление их в органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям;
• направление в надзорные и правоохранительные органы информации о нарушении нормативов в области охраны окружающей среды и предложений об устранении нарушений;
• направление в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложений для их учета при подготовке документов территориального планирования и предложений об изменении указанных документов в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущего поколений;
• выпуск экстренной информации о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду природных и антропогенных факторов;
• оценка эффективности природоохранных мероприятий;
• создание и эксплуатация баз данных информационных систем в области охраны окружающей среды;
• хранение информации о состоянии окружающей среды, о происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды и предоставление этой информации органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.

Статьей 63.2 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено создание и ведение Государственного фонда данных государственного экологического мониторинга - информационной системы, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных государственного экологического мониторинга.

В государственный фонд включается следующая информация, относящаяся к мониторингу состояния недр:

• результаты наблюдений за состоянием недр;
• результаты учета состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;
• результаты анализа и оценки состояния недр по результатам наблюдений;
• прогноз развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр.

Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), утв. Постановлением Правительства от 09.08.2013 N 681, определяет, что государственный экологический мониторинг осуществляется путем создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга, а также создания и эксплуатации Минприроды государственного фонда.

Создание и обеспечение функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга в части государственного мониторинга состояния недр возложено на Роснедра. Оператором государственного фонда является Минприроды, оно осуществляет создание государственного фонда экологического мониторинга, но с участием Минсельхоза, Росгидромета, Росводресурсов, Роснедр, Росприроднадзора, Росрыболовства, Рослесхоза.

В целях формирования государственного фонда экологического мониторинга в части недр Роснедра предоставляют в Минприроды информацию, полученную при осуществлении государственного мониторинга состояния недр, что обеспечивает единство подсистем.

2. Бланкетную же норму содержит и ч. 2 комментируемой статьи, отсылая к законодательству и определяя, что государственный мониторинг состояния недр осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр.

Основным подзаконным нормативным правовым актом в рассматриваемой области являются Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды от 21.05.2001 N 433 "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации". В соответствии с данным Положением государственный мониторинг состояния недр или геологической среды - система регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности.

Государственный мониторинг состояния недр или геологической среды является составной частью (подсистемой) комплексной системы мониторинга окружающей природной среды.

Цель государственного мониторинга состояния недр определена как информационное обеспечение управления государственным фондом недр и рационального недропользования в части, вытекающей из задач и функций государственного мониторинга состояния недр.

Задачи государственного мониторинга состояния недр сформулированы следующим образом:

• получение, обработка и анализ данных о состоянии недр;
• оценка состояния недр и прогнозирование его изменений;
• своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр;
• учет состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;
• разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению или снижению негативного воздействия опасных геологических процессов;
• регулярное информирование органов государственной власти, организаций, недропользователей и других субъектов хозяйственной деятельности об изменениях состояния недр в установленном порядке;
• межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество в сфере экологически безопасного природопользования.

Система государственного мониторинга состояния недр состоит из мониторинга:

• подземных вод;
• опасных экзогенных геологических процессов;
• опасных эндогенных геологических процессов;
• месторождений углеводородов;
• месторождений твердых полезных ископаемых;
• участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• участков недр, испытывающих воздействие хозяйственной деятельности, не связанной с недропользованием;
• геологической среды континентального шельфа.

Каждая из приведенных составляющих представляет собой подсистему государственного мониторинга состояния недр. В Положении определено назначение каждой из этих подсистем, что представляется уместным, поскольку мониторинг каждого из объектов этих подсистем отличается спецификой.

Например, подсистема мониторинга подземных вод (подземных водных объектов) предназначена для:

• оценки состояния подземных вод и прогноза изменения этого состояния, в том числе эксплуатируемых месторождений подземных вод;
• учета эксплуатационных запасов подземных вод и их использования;
• ведения государственного водного кадастра по разделу "Подземные воды".

Мониторинг подземных вод одновременно является составной частью государственного мониторинга водных объектов. Результаты мониторинга водных объектов в необходимых случаях учитываются в системе государственного мониторинга состояния недр.

Подсистема мониторинга геологической среды континентального шельфа предназначена для оценки:

• изменения состава и свойств донных отложений;
• состояния подземных вод и развития экзогенных геологических процессов в пределах шельфа;
• влияния разработки месторождений полезных ископаемых на шельфе на другие компоненты окружающей природной среды (морские воды, биоту и др.).

Минприроды организует работу по государственному мониторингу состояния недр и взаимодействует при этом со специальными и отраслевыми органами государственной власти в рамках их компетенции:

• с МЧС - при координации действий при возникновении чрезвычайных ситуаций (в случаях катастроф природного характера, проявления опасных геологических процессов);
• с Минздравом - при ведении социально-гигиенического мониторинга в части оценки качества воды подземных источников хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также состояния подземных вод, относящихся к природным лечебным ресурсам;
• с Росземкадастром - по вопросам ведения государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра, землеустройства в части сведений о границах и площадях земельных участков, их правовом положении, состоянии и использовании;
• с Росгидрометом - при ведении мониторинга поверхностных вод суши, морской среды, атмосферы и почв в части оценки влияния изменения состояния указанных компонентов окружающей природной среды на состояние недр;
• с Ростехнадзором - при ведении мониторинга месторождений углеводородов, минеральных, теплоэнергетических и промышленных подземных вод, твердых полезных ископаемых, а также участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также при ведении мониторинга участков недр, предоставленных для захоронения радиоактивных отходов (в Положении указан Госатомнадзор, который упразднен, и его функции переданы Ростехнадзору).

Уровни государственного мониторинга состояния недр подразделяются на федеральный, региональный, территориальный и локальный (или объектный, на уровне организации, предприятия).

На федеральном и региональном уровнях Минприроды определяет порядок организационного и финансового обеспечения работ по ведению государственного мониторинга состояния недр.

На территориальном (административно-территориальном) уровне ведение мониторинга обеспечивают территориальные органы Минприроды во взаимодействии со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды и природопользования субъектов РФ.

Локальный (объектный) мониторинг ведут сами недропользователи или иные субъекты хозяйственной деятельности, влияющие на состояние недр. Условия, объемы и виды мониторинга при этом определяются в процессе получения участков недр в недропользование. Унифицированный нормативный правовой акт, касающийся именно локального мониторинга, отсутствует. По отношению к объектному мониторингу изучаемые и контролируемые показатели могут конкретизироваться в лицензиях и разрешениях на недропользование.

При осуществлении государственного мониторинга состояния недр базовыми наблюдаемыми показателями, прежде всего, являются:

• объем извлекаемых горных пород;
• общее состояние выработок;
• количество и качество извлекаемых полезных ископаемых;
• данные по приросту запасов полезных ископаемых;
• ход развития горных работ;
• уровни подземных вод водоносных горизонтов, используемых при деятельности по добыче полезных ископаемых;
• величина отбора шахтных и дренажных вод из водоприемных систем;
• сброс (величина сброса) откачиваемых и сточных вод;
• свойства, химический состав и температура подземных и шахтных вод;
• свойства, состав и температура сточных вод.

Кроме того, объектный мониторинг делится на составные компоненты. К примеру, объектами мониторинга состояния недр, связанными с добычей полезных ископаемых, являются:

• сами наземные (открытые) и подземные горные выработки, выработанные полости, технологические скважины;
• защитные инженерные сооружения;
• водоотводные сооружения (сооружения шахтного или карьерного водоотлива);
• пылевые и газоаэрозольные выбросы;
• системы захоронения шахтных вод;
• автономные водозаборы подземных вод;
• сооружения по закачке извлеченных подземных вод;
• фильтрационные завесы (при закачке в недра спецсмесей).

Информационной основой осуществления государственного мониторинга состояния недр являются сведения о состоянии недр, полученные при выполнении геологоразведочных, горнодобывающих и всех других видов работ, связанных с государственным геологическим изучением и использованием недр, и данные по наблюдательным пунктам, объединяемым в государственную опорную, ведомственные, муниципальные и локальные (объектные) наблюдательные сети.

Пункты наблюдений, участки и полигоны государственной опорной сети, созданные за счет государственных средств, являются государственной собственностью и размещаются на площадях как с естественным, так и с нарушенным состоянием недр. Наблюдательные пункты ведомственных и муниципальных сетей находятся в ведении соответствующих ведомств и муниципальных органов субъектов РФ.

Организации вне зависимости от ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие геологоразведочные, горнодобывающие и другие виды работ, связанные с изучением и использованием недр (пользователи недр), обязаны передавать данные о состоянии недр в систему мониторинга Минприроды. Информация о состоянии недр, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, относится к государственным информационным ресурсам государственного мониторинга состояния недр, являющимся составной частью Единого государственного фонда геологической информации о недрах.

Отнесение информационных ресурсов государственного мониторинга состояния недр к ведению Российской Федерации, ведению субъектов РФ, совместному ведению осуществляется в соответствии с действующим законодательством о недрах и государственных информационных ресурсах.

Информация системы государственного мониторинга состояния недр должна соответствовать государственным стандартам, а также требованиям, утвержденным Минприроды, в том числе для Государственного банка цифровой геологической информации и фондов геологической информации. Порядок и условия поступления в информационный фонд государственного мониторинга состояния недр конфиденциальной и закрытой информации, содержащей государственную тайну, определяются действующим законодательством, прежде всего Законом РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне".

Информация о состоянии недр, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, ежегодно представляется Минприроды в обобщенном виде федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ для использования при принятии решений в области природопользования.

Информационные ресурсы государственного мониторинга состояния недр используются при подготовке Государственных докладов о состоянии минерально-сырьевой базы, о состоянии окружающей природной среды, о состоянии и использовании земель, при осуществлении государственного геологического и водного контроля.

Финансирование работ по функционированию и развитию системы государственного мониторинга состояния недр осуществляется за счет:

• расходов на воспроизводство минерально-сырьевой базы, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год;
• средств федеральных программ, в которых предусмотрены мероприятия по ведению мониторинга;
• собственных средств недропользователей и других субъектов хозяйственной деятельности;
• прочих источников финансирования, не запрещенных законодательством.