Горные выработки, буровые скважины и иные сооружения, связанные с пользованием недрами, подлежат ликвидации или консервации по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр или при досрочном прекращении пользования недрами.
У лица, право пользования недрами которого прекращено, в том числе досрочно, сохраняются не исполненные им ранее или ненадлежаще исполненные обязательства пользователя недр по ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, до дня их полного исполнения.
При полной или частичной ликвидации или консервации горные выработки, буровые скважины и иные сооружения, связанные с пользованием недрами, должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, сохранность зданий и сооружений, а при консервации также сохранность месторождения, горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, на все время консервации. Для ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок.
При ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, геологическая, маркшейдерская и иная документация, оформленная на дату ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, сдается на хранение в порядке, предусмотренном статьей 27 настоящего Закона.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации уполномоченными органами, указанными в статьях 37 и 38 настоящего Закона.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств пользователей недр, за исключением случаев, предусмотренных частью шестой статьи 21 настоящего Закона.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции, осуществляются за счет средств создаваемого инвестором ликвидационного фонда, размер, порядок формирования и использования которого определяются таким соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий к ст. 26 Закона о Недрах
1. Согласно ч. 9 ст. 23 комментируемого Закона одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.
В комментируемой статье определено, что горные выработки, буровые скважины и иные сооружения, связанные с пользованием недрами, подлежат ликвидации или консервации в следующих случаях:
- по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участками недр;
- при досрочном прекращении пользования участками недр.
Консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, должна осуществляться в соответствии с требованиями настоящего Закона, а также ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий (ч. 3 ст. 11 настоящего Закона).
Лицензия должна содержать сроки подготовки технического проекта ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, и проекта рекультивации земель (п. 14 ч. 1 ст. 12 настоящего Закона).
Решение о досрочном прекращении пользования участками недр принимается органом, представившим лицензию (ч. 2 ст. 20 настоящего Закона), в том числе и по инициативе владельца лицензии.
Пример. ООО обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания Печорского управления Ростехнадзора, согласно п. 1 которого обществу предписывалось произвести консервацию объекта горных работ.
Судом было установлено, что решение о консервации либо ликвидации технологического комплекса недропользователем не принималось. Как следует из отчета о выполнении условий пользования участком недр, месторождение со стороны заявителя не разрабатывалось.
Учитывая, что в данном случае решение о досрочном прекращении обществом пользования недрами не было принято, возложение Управлением обязанности по консервации объекта горных работ было признано необоснованным и не соответствующим положениям ч. 2 ст. 20, ч. 1 ст. 26 настоящего Закона. В связи с этим п. 1 предписания судом был отменен (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 31.07.2014 по делу N А29-6180/2013).
Об основаниях прекращения права пользования недрами - см. комментарий к ст. 20.
Об особенностях пользования участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр - см. комментарий к ст. 21.1.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами ликвидации и консервации. В силу п. 3 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утв. Постановлением Правительства от 03.03.2010 N 118, подготовка проектной документации осуществляется пользователем недр или организацией, привлекаемой пользователем недр для подготовки проектной документации, на основании технического задания на проектирование, разработанного и утвержденного пользователем недр, и имеющейся геологической и иной информации о недрах.
В соответствии с п. 25 Правил безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых, утв. Приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 N 505, проектные организации обязаны осуществлять авторский надзор за выполнением проектных решений при строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации опасных производственных объектов.
Согласно п. 5 Положения проектная документация до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Роснедрами или их территориальным органом. Организационное обеспечение деятельности комиссии возлагается на Роснедра или соответствующий территориальный орган.
Документация в отношении участков недр местного значения до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.
За нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, или требований утвержденного в установленном порядке технического проекта или иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, ч. 2 ст. 7.3 КоАП установлена административная ответственность в виде штрафа:
- для граждан - от 2 000 до 3 000 руб.;
- для должностных лиц - от 20 000 до 40 000 руб.;
- для юридических лиц - от 300 000 до 500 000 руб.
2. Неисполненные или ненадлежаще исполненные обязательства по ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, сохраняются у пользователя недр, право пользования недрами которого прекращено, в том числе досрочно, до дня их полного исполнения.
Пример. Общество по лицензии осуществляло пользования недрами с целью разведки и добычи общераспространенного полезного ископаемого (песка). Общество до окончания срока действия лицензии на право пользования недрами не продлило срок действия лицензии для выполнения работ по ликвидации карьера песка, а также не выполнило требования по приведению ликвидируемой горной выработки в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, путем проведения ликвидационных работ по разработанному проекту ликвидации, получившему положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, о чем прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 8.10 КоАП, в виде штрафа в размере 800 000 руб. (см. решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского АО от 22.04.2013 по делу N А75-1433/2013).
3. В соответствии с Приложением 1 к ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых, относятся к категории опасных производственных объектов, в связи с чем к ним применяются общие требования по консервации и ликвидации опасных производственных объектов, которые установлены ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Пример. Судами по результатам рассмотрения технической документации было установлено, что внешний отвал является частью производственного процесса по добыче обществом гипса. Несмотря на выделение проекта консервации внешнего отвала из общего проекта консервации предприятия по добыче полезного ископаемого, к проектной документации на проведение мероприятий по консервации внешнего отвала, включающих в себя этапы технической и биологической рекультивации нарушенных земель, применяются требования комментируемого Закона, что опровергает довод заявителя о необходимости подготовки проекта рекультивации земель в соответствии с экологическим и земельным законодательством - без учета законодательства о недрах. В связи с этим в удовлетворении заявления общества о признании недействительным отказа Министерства в продлении лицензии на право пользования недрами было отказано (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.07.2020 N Ф09-1360/20 по делу N А50-20869/2019).
Присвоение класса опасности опасному производственному объекту осуществляется при его регистрации в государственном реестре (п. 4 ст. 2 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"). Критерии отнесения опасного производственного объекта к конкретному классу опасности определяются Приложением 2 к данному Закону.
Порядок консервации опасных производственных объектов установлен Постановлением Правительства от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства".
Пунктом 1 ст. 8 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлено, что консервация и ликвидация опасного производственного объекта осуществляется на основании документации, разработанной в порядке, установленном названным Законом, с учетом законодательства о градостроительной деятельности.
В соответствии с п. 1 ст. 13 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" экспертизе промышленной безопасности подлежит в том числе документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта. При этом не допускаются консервация и ликвидация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, которое в установленном порядке внесено в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности.
После проведения в установленном порядке консервации опасного производственного объекта опасный производственный объект подлежит исключению из реестра опасных производственных объектов (письмо Ростехнадзора от 19.07.2019 N 11-00-15/7059).
4. В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 22 комментируемого Закона пользователь недр обязан обеспечить ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами, а также выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.
В соответствии с Постановлением Правительства от 16.09.2020 N 1467 "О лицензировании производства маркшейдерских работ" с 1 января 2021 г. обновлен порядок лицензирования производства маркшейдерских работ; лицензии выдает Ростехнадзор.
Согласно ст. 27 комментируемого Закона первичная геологическая информация о недрах и интерпретированная геологическая информация о недрах, полученные пользователем недр, подлежат представлению пользователем недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды.
ФГБУ "Российский федеральный геологический фонд" осуществляет:
- государственное геологическое информационное обеспечение геологического изучения недр и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
- сбор, хранение и предоставление в пользование геологической информации когда-либо созданной геологическими организациями СССР и современной России;
- учет месторождений и других объектов минерального сырья, работ по геологическому изучению недр и их результатов, запасов и ресурсов полезных ископаемых в Российской Федерации.
Геологическая информация о недрах в отношении участка недр местного значения, полученная пользователем недр, также подлежит представлению пользователем недр в фонд геологической информации субъекта РФ, на территории которого расположен этот участок недр местного значения. В случае если участок недр местного значения расположен на территориях двух и более субъектов РФ, геологическая информация о недрах подлежит представлению пользователем недр в фонды геологической информации соответствующих субъектов РФ.
5. Выполненные ликвидационные работы или работы по консервации объекта принимаются комиссией на основании непосредственного осмотра и оценки полноты и качества выполненных работ, а также изучения представленных документов.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, считаются завершенными после подписания уполномоченными органами акта о ликвидации или консервации установленной формы.
Материалы на ликвидацию или консервацию объектов недропользования для их утверждения представляются в орган государственного управления фондом недр или его территориальный орган.
В состав данных материалов могут входить:
- заявление;
- акт о ликвидации или консервации объекта недропользования;
- акты по приемке выполненных работ по ликвидации или консервации объекта;
- акты по приемке-передаче рекультивированных земель;
- геологическая и маркшейдерская документация;
- экспертные заключения организаций, имеющих соответствующую лицензию и иные документы.
Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, как отмечалось ранее, должна осуществляться в соответствии с требованиями настоящего Закона, а также законодательства о промышленной безопасности.
В настоящее время единый порядок разработки документации на ликвидацию и консервацию горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, ее состав, а также порядок приемки таких выполненных работ отсутствует; данный вопрос не урегулирован.
В связи с этим при разработке документации на ликвидацию и консервацию горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, следует руководствоваться положениями ряда нормативных правовых актов, с учетом отнесения такого объекта к какому-либо виду опасного производственного объекта.
6. Финансирование работ, связанных с консервацией и ликвидацией горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет средств недропользователей.
Данные расходы могут быть возложены на государство, если пользование недрами прекращено в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (при отсутствии вины недропользователя), и возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие).
7. Консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, может осуществляться на основании соглашения о разделе продукции.
В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерации предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Обычно соглашение используется между государственной компанией и зарубежным подрядчиком, как договор о разделе природных ресурсов. Подрядчик за оговоренную долю добываемых ресурсов получает права на поиски, разведку и добычу сырья на участке недр, указанном в соглашении. В России по правилам соглашения о разделе продукции на конец 2020 г. действовали три проекта по разработке нефтегазовых месторождений: "Сахалин-1", "Сахалин-2" и "Харьягинское СРП".
