Лицензирование пользования недрами включает в себя предоставление права пользования недрами, оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование недрами, внесение изменений в лицензии на пользование недрами, переоформление лицензий на пользование недрами, а также прекращение, в том числе досрочное, приостановление осуществления и ограничение права пользования недрами.
Лицензирование пользования недрами обеспечивается Правительством Российской Федерации, федеральным органом управления государственным фондом недр, его территориальными органами и подведомственными ему государственными казенными учреждениями, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целями лицензирования пользования недрами являются:
- реализация документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- обеспечение обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды;
- соблюдение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации;
- предоставление равных прав на получение права пользования недрами, ограничение которых допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также соблюдение антимонопольных требований в сфере пользования недрами.
В целях обеспечения функционирования лицензирования пользования недрами в порядках предоставления права пользования недрами, предусмотренных частью второй статьи 10.1 настоящего Закона, могут устанавливаться особенности лицензирования отдельных категорий участков недр по их территориальному расположению, а также по видам полезных ископаемых и их количественным и качественным характеристикам.
Комментарий к ст. 15 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья содержит декларативные положения, касающиеся целей лицензирования недропользования.
Следует учитывать, что с 1 января 2022 г. в порядок лицензирования недропользования были внесены существенные изменения в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30.04.2021 N 123-ФЗ, который был принят в целях приведения положений федеральных законов в соответствие с ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ".
Положения ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" более не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования пользования недрами. Признано утратившим силу действовавшее ранее Постановление Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами". Теперь эти вопросы регламентирует непосредственно комментируемый Закон (см. комментарий к ст. ст. 11, 12, 12.1).
Также продолжает действовать утвержденный Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315 Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Росприроднадзора и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.
Тем не менее общие понятия в сфере лицензирования, закрепленные в ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", вполне можно использовать для раскрытия понятий, используемых в комментируемой статье.
Лицензирование - это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.
Целью лицензирования является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии.
Согласно ст. 7 комментируемого Закона пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья осуществляется на основании лицензии.
Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий.
Требования к содержанию лицензии на недропользование установлены в ст. 12 комментируемого Закона.
В соответствии с п. 2.2 ст. 20 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством РФ о недрах, должны содержать сведения о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при проведении работ во внутренних морских водах и в территориальном море в ледовых условиях.
Статья 8 ФЗ "О континентальном шельфе РФ" предусматривает, что лицензия и ее неотъемлемые составные части наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской Федерации о недрах, должны содержать сведения:
- об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;
- о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;
- об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ;
- о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях;
- о праве пользователя недр на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности.
Форма бланка лицензии на пользование недрами утверждена Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр".
Соискатель лицензии - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии.
Согласно п. 5 Административного регламента, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315, заявителями, то есть соискателями лицензии, могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. После получения лицензии соискатель становится лицензиатом.
2. Согласно ч. 1 комментируемой статьи лицензирование недропользования включает в себя:
- предоставление права пользования недрами (см. комментарий к ст. 10.1);
- оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий (см. комментарий к ст. 12.1);
- внесение изменений в лицензии (см. комментарий к ст. 12.1);
- переоформление лицензий (см. комментарий к ст. 12.1);
- прекращение, в том числе досрочное, приостановление осуществления и ограничение права пользования недрами (см. комментарий к ст. 20).
Лицензирование пользования недрами обеспечивается Правительством, Роснедрами и их территориальными органами и подведомственными им государственными казенными учреждениями, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов РФ.
3. В ч. 3 комментируемой статьи непосредственно перечислены цели лицензирования пользования недрами:
- реализация документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти;
- обеспечение обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды;
- соблюдение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации;
- предоставление равных прав на получение права пользования недрами, ограничение которых допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также соблюдение антимонопольных требований в сфере пользования недрами.
3.1. С 2012 года на территории Российской Федерации реализуется Государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 322.
Целью данной Программы является устойчивое обеспечение экономики страны запасами минерального сырья и геологической информацией о недрах; развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов и защиту населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.
На период до 2024 года намечены к реализации следующие задачи:
- воспроизводство минерально-сырьевой базы на основе повышения геологической изученности территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Арктики, Антарктики и Мирового океана;
- гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации;
- экологическое оздоровление водных объектов, включая р. Волгу, и сохранение уникальных водных систем; обеспечение безопасности водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений;
- обеспечение защищенности населения и объектов экономики от негативного воздействия вод.
Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 22.12.2018 N 2914-р, определяет приоритеты, цели и задачи геологической отрасли, направленные на устойчивое обеспечение минеральным сырьем потребностей экономики Российской Федерации, включая экспортные обязательства.
При разработке данного программного документа, реализация которого предполагается на период до 2035 года, были учтены:
- Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208;
- Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 09.05.2017 N 203;
- Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 N 176, и другие документы стратегического планирования Российской Федерации.
Разработанный Минэкономразвития России Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года ориентирован на решение социально-экономических задач, обеспечивающих низкоуглеродное устойчивое развитие, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду, включая следующие основные направления:
- формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;
- предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;
- снижение углеродоемкости экономики и реализацию мер по адаптации к изменению климата;
- восстановление нарушенных естественных экологических систем;
- обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и снижение объемов их образования;
- рост количества людей, имеющих доступ к чистой воде;
- формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;
- обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной.
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 N 176, является документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяющим основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, выступает основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях.
Целью Стратегии экологической безопасности является реализация государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности, которая состоит в предотвращении негативных изменений окружающей среды, обусловленных хозяйственной и иной деятельностью, а также природными явлениями.
До 2024 г. на территории Российской Федерации реализуется Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 326. Достижение цели Государственной программы по повышению уровня экологической безопасности и сохранению природных систем реализуется посредством следующих задач:
- обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека;
- сохранение и восстановление биологического разнообразия Российской Федерации;
- повышение эффективности функционирования системы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
- организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике, Арктике и на архипелаге Шпицберген;
- сохранение уникальной водной системы - озера Байкал.
В период до 2024 г. реализуется Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации", утв. Постановлением Правительства РФ от 30.03.2021 N 484.
Целями данной Государственной программы заявлены:
- ускорение экономического развития территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации;
- увеличение вклада территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, в экономический рост страны;
- обеспечение условий для устойчивого социально-экономического развития макрорегиона.
Для реализации вышеуказанных целей сформулированы следующие задачи:
- обеспечение конкурентоспособных условий для реализации инвестиционных проектов на территории Арктической зоны Российской Федерации, создания новых рабочих мест и привлечения трудовых ресурсов в Арктическую зону Российской Федерации;
- обеспечение нормативно-правового регулирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, создание условий для устойчивого социально-экономического развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих в Арктической зоне Российской Федерации.
3.2. В декларации такой цели, как предоставление равных прав на получение права пользования недрами, мы видим некоторое несоответствие содержанию комментируемого Закона. Под равными возможностями следует понимать практическое обеспечение равных условий для реализации гражданами наравне с юридическими лицами права на получение лицензии на пользование недрами. Однако нормами действующего законодательства исключается возможность для граждан быть субъектами правоотношений по получению лицензий на пользование недрами. С учетом изложенного представляется целесообразным скорректировать коллизию, изменив текст нормы статьи.
В соответствии со ст. 13.1 комментируемого Закона правоотношения в сфере недропользования осуществляются на конкурентной основе - комментируемый Закон определяет порядок проведения аукционов на право пользования участками недр федерального значения (см. подробнее комментарий к ст. 13.1).
Статья 17 комментируемого Закона, устанавливая антимонопольные требования при пользовании недрами, определяет действия органов государственной власти, а также пользователей недр, которые запрещаются или в установленном порядке могут быть признаны неправомочными (см. комментарий к ст. 17).
Пример. Администрация Горнозаводского муниципального района Пермского края (далее - Администрация), Министерство природных ресурсов Пермского края (далее - заявитель), ООО "Виста Про" обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания УФАС по Пермскому краю (далее - антимонопольный орган, Управление) от 07.07.2011 по делу N 356-11-а.
В обоснование жалобы Министерство природных ресурсов Пермского края ссылалось на то, что в решении УФАС не приведено доказательств вины Министерства в согласованных действиях, направленных на создание конкурентных преимуществ в сфере недропользования. Считает, что выдача лицензий ООО "Виста Про" произведена Министерством не в результате неких согласованных действий, а в соответствии с законодательством, что подтверждено судебными актами по делу N А50-6798/2010.
ООО "Виста Про" в качестве доводов апелляционной жалобы указывало на то, что поскольку законность выдачи лицензий установлена ВАС РФ, следовательно, решение УФАС, устанавливающее незаконность лицензий ООО "Виста Про", и решение суда, предписывающее отменить приказ о выдаче лицензий, противоречат Конституции РФ и подлежат отмене.
В ходе рассмотрения данного дела Комиссией Пермского УФАС России было установлено, что в действиях Правительства Пермского края, Министерства природных ресурсов Пермского края, Министерства промышленности, инноваций и науки Пермского края, Агентства по природопользованию Пермского края, Администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края, ООО "Виста Про", ООО "Миллхаус", ОАО "Пермгеолнеруд" содержатся признаки нарушения ст. 16 ФЗ "О защите конкуренции".
Антимонопольный орган пришел к выводу об осуществлении Министерством природных ресурсов Пермского края, Министерством промышленности, инноваций и науки Пермского края, ООО "Миллхаус", ООО "Виста Про", Администрацией Горнозаводского муниципального района Пермского края согласованных действий, заранее известных каждому из них, результаты которых соответствуют интересу сторон - ограничить, устранить конкуренцию в сфере недропользования (разведки и добычи цементного сырья).
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2012 N 17АП-14317/2011-АК по делу N А50-17889/2011 Решение Арбитражного суда Пермского края от 24.11.2011 по делу N А50-17889/2011 было оставлено без изменения, а апелляционные жалобы Министерства природных ресурсов Пермского края и общества с ограниченной ответственностью "Виста Про" - без удовлетворения. В дальнейшем Постановлением ФАС Уральского округа от 10.05.2012 N Ф09-3220/12 данное Постановление было оставлено без изменения.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет, что в целях обеспечения функционирования лицензирования пользования недрами в порядках предоставления права пользования недрами, предусмотренных ч. 2 ст. 10.1 настоящего Закона, могут устанавливаться особенности лицензирования отдельных категорий участков недр:
- по их территориальному расположению;
- по видам полезных ископаемых и их количественным и качественным характеристикам.
Такие порядки устанавливают Правительство РФ, Роснедра и органы государственной власти субъектов РФ.
