В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Комментарий к ст. 12 Конституции РФ
Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. Это установление логически связано с намерениями России быть демократическим и правовым государством (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации), ориентировано на человека, его права и свободы (ст. 2, 18). Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
Положение Конституции о том, что "в Российской Федерации признается... местное самоуправление" означает: местное самоуправление в России считается безусловно необходимым при организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это и признание того, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т.е. через референдум большинством голосов население не может отказаться от данного права (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. ст. 4943); создание государственных органов вместо органов местного самоуправления не исключается, но только с учетом мнения населения самоуправляющейся территории и в пределах административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708).
Конституционное признание местного самоуправления в России отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. N 15. ст. 1695).
Российская Федерация гарантирует местное самоуправление. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление.
Это делается путем:
- закрепления основ местного самоуправления в Конституции (ст. 130-133) и их конкретизации в специальном законодательстве - ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822), который заменил собой ФЗ от 28 августа 1995 г. с тем же названием (СЗ РФ. 1995. N 35. ст. 3506), но начнет действовать в полном объеме с 1 января 2009 г. (до этого времени действует предыдущий Закон в части, не противоречащей ФЗ 2003 г.); ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5497); ФЗ от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. ст. 4464); ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 10. ст. 1152); ФЗ от 24 ноября 2008 г. "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике " (РГ. 2008. 26 ноября);
- материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132, 133 Конституции);
- идеологической и организационной поддержки (Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370//СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5011); Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 43. ст. 5336); Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251//СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 121);
- гарантирования местному самоуправлению права на судебную защиту (ст. 133 Конституции).
В ряде решений Конституционный Суд обращает внимание на специальные гарантии местного самоуправления. К таковым, например, отнесены:
- применение к органам местного самоуправления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П//СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4902);
- возможность урегулирования отношений федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон (Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. ст. 5241);
- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. ст. 532);
- право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. ст. 3169);
- обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в их системе (Определение от 10 июля 2003 г. N 289-О//ВКС. 2003. N 6).
Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 14-18 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 5, 6 указанного Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).
Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти.
Идеи, связанные с правомочием органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти решать кадровые вопросы (назначать или освобождать руководителей этих органов), быть вне административной зависимости от государственных или каких-либо иных муниципальных органов находят отражение в правовых позициях Конституционного Суда.
В частности, Суд определил:
- Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Они независимо от каких-либо условий пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П);
- положения о внесении главой республики (применительно к Удмуртии, Коми, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии) в Совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также о назначении и освобождении от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствуют Конституции (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. ст. 532; определения от 11 июня 1999 г. N 105-О//СЗ РФ. 1999. N 31. ст. 4037; от 8 октября 1999 г. N 138-О//СЗ РФ. 1999. N 46. ст. 5611; от 2 ноября 2000 г. N 236-О//СЗ РФ. 2001. N 2. ст. 214);
- закрепление Уставом Курской области пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления лишает муниципальные образования области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции, ее ст. 12, 130 (ч. 1) и 131 (ч. 1) (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. ст. 4943);
- в случае если федеральным законом признается возможность отзыва выборного должностного лица, законы субъектов Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. ст. 1374);
- муниципальным образованиям гарантируется финансовая самостоятельность, в том числе посредством установления бюджетной компетенции органов местного самоуправления и запрета вводить подчиненность одного муниципального образования другому (Постановление от 11 ноября 2003 г. N 16-П//СЗ РФ. 2003. N 46. ч. II. ст. 4509);
- из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Это сфера самостоятельного решения вопросов местного самоуправления (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС. 2002. N 4).
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Данное положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (Определение от 4 марта 1999 г. N 19-О//СЗ РФ. 1999. N 15. ст. 1928); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции РФ, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П).
С точки зрения характеристики самостоятельности местного самоуправления и функционирования его органов вне системы органов государственной власти интерес представляет Постановление Конституционного Суда Республики Карелии от 9 ноября 2006 г., которым было признано неконституционным положение Закона Республики "о дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия", устанавливающие требование, согласно которому кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнять данные обязанности. Такое участие комиссии в указанной процедуре Конституционный Суд квалифицировал как недопустимое, нарушающее принципы самостоятельности органов местного самоуправления и конституционные права граждан на равный доступ к муниципальной службе.
Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П), обратил внимание на то, что из Конституции следует: деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного Суда, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации). Государственный контроль в указанной сфере может осуществляться только управомоченными Конституцией и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.
Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 73, 74), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства. При этом, подчеркнул Конституционный Суд, досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (Постановление от 16 октября 1997 г. N 14-П).
