1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Комментарий к ст. 13 Конституции РФ
1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России принципы идеологического, политического общественно-организационного многообразия (плюрализма) (ч. 1-4), а также пределы их осуществления (ч. 2 и 5), в которых оно не вступает в резкое противоречие с другими демократическими принципами Конституции.
Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят, исходя из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется как система юридических, политических, экономических, этических, экологических, художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие в сфере идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера, распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д.
Часть 1 комментируемой статьи содержательно связана с рядом других конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного, художественного, научного и других видов творчества.
Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее сталинской. Преамбула Конституции 1977 г. излагала многие положения этой идеологии, прославляла руководящую роль Компартии Советского Союза, утверждала, что высшей целью Советского государства является построение "бесклассового коммунистического общества" и что народ якобы принял эту Конституцию, "руководствуясь идеями научного коммунизма". Статья 6 данной Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например, что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности, "коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую" политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируются различные права и свободы только "в соответствии с целями коммунистического строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г.
Идеологические преследования официально неодобряемых направлений и их представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов, генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе, музыке, живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись постоянно, временами достигая большого размаха и жестких репрессивных мер.
При этом монопольно господствующая идеология представляла собой принцип идеологического многообразия, давно и прочно вошедший в повседневную жизнь демократических стран и народов как нечто антинародное, рассчитанное на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.
Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться между собой довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм, в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые к другим идеологиям, несовместимы с идеями правового демократического общества и государства.
2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием ч. 1. Признание идеологического многообразия означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной. И часть 1 и часть 2 содержательно связаны со ст. 14, 28-30, 44 и др.
При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную ею возможность законного, ненасильственного, демократического внесения изменений в Конституцию (ст. 134-137).
Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (либерализм, социал-демократизм, консерватизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические доктрины и др.). Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям, которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции. Это, например, запрещение захватывать власть или присваивать властные полномочия (ч. 4 ст. 3), нарушать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.), возбуждать социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, пропагандировать социальное, расовое, национальное, религиозное или языковое превосходство (ч. 1 ст. 29) и т.п.
Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы бы они ни были. Согласно ч. 2 ст. 29 никто не может быть принужден к выражению своих взглядов и убеждений или отказу от них. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.
В целесообразности и справедливости недопущения господства одной, в особенности экстремистской, идеологии убеждает опыт тех стран, где такое господство имело или имеет место. Оно связано с нарушением и даже подавлением справедливых интересов социальных групп, прав и свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижает эффективность общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило или происходит.
3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена важным практическим последствиям идеологического многообразия, имеющим большое общественное, политическое и конституционно-правовое значение. В России признается политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает наличие различных направлений в практической политической деятельности - в агитации "за" или "против" определенных течений, программ, законопроектов и т.п., "за" или "против" определенных партий, кандидатов на выборах, "за" то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей. Главной формой политического многообразия является демократическая многопартийность, приходящая на смену противоправной однопартийной системе.
Но во время подготовки и принятия Конституции (1990-1993 гг.) и в первые годы ее действия представления о должном конституционном статусе различных общественных объединений, включая политические партии, в РФ еще только формировались. Вопрос о коммунистической партии, ее роли и месте в новой жизни постепенно практически решался, но в текст Конституции вошли только общие упоминания о многопартийности, о равноправии и свободе деятельности общественных объединений (ч. 4 ст. 13), а также о праве каждого на объединение (ст. 30, в которой прямо названо только право на создание профсоюзов, а политические партии не упомянуты); в Конституции упомянуты кроме общественных объединений и религиозные объединения (ст. 14), но нет речи о статусе политических партий. По-видимому, общие конституционные положения об общественных объединениях относятся также и к политическим партиям.
В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической частью общественно-политической жизни России. Это позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма и многопартийности в политической жизни России.
Политические партии и объединения, выражающие волю своих членов (если в этих партиях существует индивидуальное членство) и сторонников, стремятся к осуществлению государственной власти через своих представителей в органах государства. Осуществляя власть в соответствии со своей программой, партия действует согласно тем положениям своей идеологии и политики, которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная зависимость государственной власти от тех или иных идеологических и политических позиций партий, их лидеров и деятелей существует, но под демократическим контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен прежде всего проводить в жизнь их избранник.
Относящиеся к политическим партиям положения Конституции РФ более кратки, нежели аналогичные положения конституций ряда других демократических стран. Например, статья 21 Основного закона ФРГ содержит такие положения: партии содействуют формированию политической воли народа; они могут образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе. Те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя, устранить его или поставить под угрозу его существование, противоконституционны. Вопрос об их противоконституционности решает в ФРГ Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными законами.
Конституция РФ приравнивает в ст. 5 открытые цели и скрытые фактические действия общественных объединений и их сторонников, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Об этих запрещенных Конституцией целях и действиях говорится и в ст. 19 (ч. 2), 29 (ч. 2) и др. Все это, очевидно, относится и к политическим партиям.
Статья 13 юридически исключает возможность создания вновь однопартийной системы, подчиняющей своему господству иные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.) является единственным в своей сфере деятельности, как это было в СССР. Исключается возможность возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом путем создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий и объединений, как было в ряде "социалистических" стран (ГДР, Болгария, Польша и др.). Попытка создать такую систему была предпринята в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим, начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии..." и сохранявшим ее главную роль среди "других" партий. Но это вскоре отпало.
С 2000 г. в России начались попытки властей обосновать сокращение "чрезмерного" количества политических партий в целях повышения эффективности и управляемости в работе органов власти и ее вертикали, а в 2001 г. был принят и новый ФЗ "О политических партиях". Этот закон установил ряд новых требований к партиям: численность - не менее 10 тыс. (а ныне - уже 50 тыс.) членов; наличие региональных отделений более чем в половине общего числа субъектов РФ; нахождение всех органов и структурных подразделений партий на территории России; недопущение создания партий региональных, местных или мелких, а также основанных на общности профессиональных, социальных, религиозных, этнокультурных и иных интересов, женских партий, а также партий, не имеющих индивидуального членства (как в ряде крупных партий в США, Великобритании и др.) и т.д.; передача государству права собственности на имущество партий, не принявших участия в очередной избирательной кампании или получивших слишком мало голосов избирателей и т.п., с ограничением массового доступа к информации о деятельности партий; предоставление сведений о происхождении, составе, использовании партиями их финансовых средств и т.д. Партии с 2003 г. стали единственным в РФ видом общественного объединения, имеющим право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах власти. Под влиянием подобных идей и официальных предложений ускорился процесс укрупнения ряда партий, самороспуска небольших партий и т.п.
Игнорирование мнения беспартийных граждан (их собраний, коллективных объединений), их права выдвигать кандидатов, очевидно, не согласуется ни со всеобщим равноправием граждан, ни с их всеобщим и равным избирательным правом, ни с правом каждого на добровольное объединение (ч. 2 ст. 30), ни с федеративной структурой России и т.д.
Это в значительной мере отличается от опыта тех правовых демократических государств, в которых существуют весьма влиятельные и небольшие партии без индивидуального членства (ведь влияние партии зависит от числа голосующих за нее избирателей, а не от числа и не от наличия их членов), нет ограничений на создание небольших партий разного профиля и т.п. Британский закон 2001 г. о выборах и партиях допускает и самовыдвижение одного избирателя, требуя, чтобы он зарегистрировался в качестве партии и соблюдал установленные для партий обязанности (например, публикация отчетов об источниках и расходовании финансовых средств на расходы по своей избирательной кампании). В контексте сказанного следует отметить важное практическое значение для развития многопартийности в России предложения Президента РФ, высказанного в его Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., о том, что поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.
Политическая система, существующая во многих странах и характеризующаяся преобладанием двух-трех больших партий, наряду с которыми, как правило, есть и небольшие партии, - это результат длительного и сложного исторического процесса формирования современного общества, в котором преобладает средний класс, а цивилизованное большинство отвергает любые политические, классовые, этнические, религиозные, имперские и другие экстремизмы и антагонизмы, предпочитая компромиссное и постепенное (эволюционное) решение актуальных проблем. Искусственное ускорение государством этих процессов вряд ли может быть эффективным.
4. Часть 4 ст. 13 устанавливает равноправие общественных объединений перед законом, конкретизируемое, в частности, в ст. 30, особо включающей в право каждого на их создание право на создание профсоюзов для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений и добровольность вступления в какое-либо общественное объединение или пребывания в нем. По-видимому, все это относится также и к политическим партиям, профсоюзам и т.д.
В соответствии с Конституцией 1993 г. положение общественных объединений в России было определено ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ. 1995. N 21. ст. 1930). Конституционное равноправие общественных объединений, относящееся и к политическим партиям, выражалось в равенстве общих требований закона к уставам этих объединений и их отдельным организационно-правовым формам (их задачам, структуре, территориальной сфере их деятельности, их составу, порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам денежных средств и иного имущества, порядку их создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности и ликвидации). Равноправие общественных объединений было распространено на их права и обязанности в двух основных направлениях деятельности - общественно-политическом (участие политических объединений в выборах государственных органов, а всех объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке, представительство интересов членов, сторонников и др.) и хозяйственном (учреждение средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества, денежных средств, получаемых от членов и сторонников объединения, от его хозяйственной деятельности, и др.). Был предусмотрен и контроль за соблюдением законов, не допускающий, например, превращения благотворительных, спортивных, ветеранских, религиозных и тому подобных общественных объединений в предприятия по импорту спиртных напитков и товаров широкого спроса, по торговле ими и т.д. в противоречии с законом и уставными целями этих объединений.
Подобные проблемы решаются также конституциями, законами и практикой других демократических стран.
Тем основам конституционного строя России, которые установлены в ст. 13 Конституции, соответствует и статья 30 о праве каждого на объединение и о свободе деятельности добровольных общественных объединений (в том числе политических партий).
Закон 1995 г. "Об общественных объединениях" определил общие начала статуса всех видов общественных объединений, кроме профсоюзов, коммерческих, религиозных, благотворительных и других объединений, предусмотрев принятие отдельных законов о них и определив общественное объединение как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности их интересов для осуществления их общих законных целей, указанных в его Уставе.
5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием для запрета; к ним относятся также пропаганда и агитация, которые не допускаются и статьей 29 (ч. 2). Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание вооруженных формирований может означать и подготовку для таких насильственных действий. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться желаемых изменений конституционными способами, некоторые из таких антиобщественных объединений могли бы обратиться к насилию и пытаться совершить государственный переворот в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у других стран. В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной целостности государства, на подрыв его безопасности.
Объем таких конституционных ограничений и запрещений соответствует практике правовых демократических государств. Согласно ст. 18 Конституции Италии 1947 г., граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом. Запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера. Статья XII переходных и заключительных положений этой Конституции запретила восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии.
Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Например, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).
В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ после запрета гитлеровской (национал-социалистической немецкой рабочей) партии играла национал-демократическая партия.
В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) вместо коммунистических партий возникли новые партии меньшинства, как правило отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически на позиции правого социал-демократизма и играющие более или менее заметную роль в политической жизни своих стран.
Несколько таких партий и групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских указов о приостановлении деятельности Компартии РСФСР от 23 августа 1991 г., об имуществе КПСС и Компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также об их деятельности от 6 ноября 1991 г. Этими указами Президент РФ приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР, распустил их руководящие органы, объявил государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении, пользовании и распоряжении их органов и организаций, распустил их первичные организации.
Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности КПСС и КП РСФСР была проведена Конституционным Судом в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. N 9-П (Ведомости РФ. 1992. N 11. ст. 400). Конституционный Суд признал соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных первичных организаций и передачу государству государственного имущества, находившегося в руках этих партий. Одновременно Суд признал неконституционным роспуск их территориальных первичных организаций, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, при условии что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов РФ. Суд также признал не соответствующей Конституции передачу государству той части имущества КПСС и КП РСФСР. Таким образом была создана конституционная возможность для организационного оформления и легальной общественно-политической деятельности сохранившей свое название и в основе идеологию сравнительно крупной Компартии РФ. Есть и небольшие партии непримиримого сталинского направления, но из 9 млн. бывших членов КПСС во всех этих партиях в РФ теперь состоит не более нескольких процентов этого числа.
Весьма активную роль в парламентской и правительственной деятельности играют "Единая Россия", "Свободная Россия", Либерально-демократическая партия, КПРФ и другие. Наряду с ними действует ряд оппозиционных партий и групп демократического характера (социал-демократические партии, "Союз правых сил", "Яблоко" и др.). Появились и другие небольшие партии и группы различной ориентации. Их названия не всегда соответствуют фактическому содержанию их деятельности, а их цели и действия - Конституции РФ.
Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации продолжается. При этом обоснованные ограничения прав граждан на объединение, свободное образование и свободную деятельность партий и общественных объединений (например, ст. 55), установленные международным правом, Конституцией и иными законами России, практически соблюдаются далеко не во всех предусмотренных ими случаях. Изучение и разрешение этой проблемы остаются важной задачей науки, общества и государства.
