1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Комментарий к ст. 11 Конституции РФ
1. Статья 11 посвящена органам государственной власти, осуществляющим ее в России. Эта статья (как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, частично конкретизирует ее положение о разделении властей в перечне органов государственной власти РФ по горизонтали и перечисляет федеральные органы государственной власти, в ч. 1, 2 и 3 выражая также идею разделения властей по вертикали между двумя их уровнями - федеральным и уровнем субъектов РФ (о третьем уровне публичной власти - местном самоуправлении говорится в других частях Конституции: ст. 12, 130, 133 и др.).
При этом регулирование в одной статье статуса органов, осуществляющих государственную власть и в Федерации, и в ее субъектах, подчеркивает единство состоящего из этих двух уровней механизма государственной власти в России и вместе с тем различие статусов между этими двумя уровнями, составляющее одну из основ конституционного строя РФ. Сочетание единства и разделения на два уровня предусмотрено Конституцией и для разграничения предметов ведения и полномочий между органами этих двух уровней государственной власти. Это разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами, в соответствии также с другими основами конституционного строя - предполагает согласование и взаимодействие органов двух относительно самостоятельных уровней государственной власти.
Это соответствует и результатам анализа строения единого конституционного права России, состоящем, в частности, в признании его разделения на федеральное конституционное право и конституционное или уставное право субъектов (или каждого из субъектов) РФ (см.: Федеральное конституционное право России/Сост. Б.А. Страшун. М.: Норма, 1996). К ним в силу ст. 5, 11, а также ст. 66, 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др. Конституции относится осуществление субъектами РФ собственного правового регулирования, принятие своих законов, самостоятельное установление каждым из них своей системы органов государственной власти - в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральными общими принципами организации органов публичной власти.
Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан и в гл. 4-8 Конституции. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился в ст. 11 этот перечень, повторяемый в последующих главах Конституции? Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие обстоятельства, придающие повторению перечня федеральных органов государственной власти несомненное правовое значение. Во-первых, сжатый перечень этих органов, приводимый в ст. 11 и закрепляющий одну из основ конституционного строя РФ, обладает гораздо большей юридической силой, нежели последующие положения Конституции. В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям ее гл. 1 (включая ст. 11), не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной власти обязателен и для последующих глав Конституции.
Во-вторых, перечень таких органов, приводимый в ст. 11, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием; изменение этого перечня возможно лишь путем процедуры принятия новой Конституции России специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135). Что же касается положений гл. 4-8 и др., то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке принятия конституционного закона и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (см. комм. к ст. 135 и 136).
В-третьих, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента РФ, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и тому подобного "спасения" и фактическое создание в некоторых регионах таких противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и т.п. Были незаконны изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов РФ от имени их съезда в сентябре-октябре 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти (а также содержания ч. 2 и 3 ст. 11) в число основ конституционного строя Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем нарушение этих основ.
В-четвертых, проблема возможного пересмотра перечня органов федеральной государственной власти, осуществляющих ее в России, возникла в конце 90-х годов в связи с попыткой объединения РФ и Белоруссии в одно Союзное государство при сохранении их конституционного строя. Проекты объединительных актов предусматривали создание органов власти нового государства, нормативные акты которых имели бы прямое действие в России и не нуждались бы в подтверждении властями РФ. Конституционную основу для этого могла бы составить только статья 79 (см. комм. к ней), допускающая участие России в межгосударственных объединениях (но не в Союзном государстве) и передачу ею его органам части своих полномочий, если все это не противоречило бы основам конституционного строя (в том числе ст. 11), а также не влекло бы ограничения прав и свобод человека и гражданина (например, ст. 2 и др. Конституции). Но наличие этого противоречия не вызывает сомнений.
Из ч. 1 ст. 11, по-видимому, вытекает конституционное запрещение создавать дополнительно к федеральным органам власти, перечисленным в данной части, такие органы власти и тем более такие органы Союзного государства, в состав которого входила бы РФ, сохраняя свой суверенитет и свою Конституцию, но передавая часть своих полномочий новому Союзу, органы которого могли бы осуществлять государственную власть в России. Это порождает определенную конституционную проблему. Является ли вступление России в состав подобного Союзного государства просто ее вхождением в межгосударственное объединение (как ООН, СНГ, ВТО и т.п.)? Не возникает ли и в этом случае необходимость внесения соответствующих изменений в установленные в ст. 11 и др. основы конституционного строя РФ, в права и свободы ее граждан, в систему ее органов власти?
Есть и некоторое несовпадение между ст. 11, в ч. 1 перечисляющей четыре звена (подсистемы) в системе органов государственной власти в РФ, и ст. 10, разделяющей государственную власть на три власти: законодательная власть (без упоминания этого термина) возложена фактически на Федеральное Собрание (гл. 5); исполнительная власть прямо возложена на Правительство (ст. 110), а судебная власть, названная так в заглавии гл. 7, - на суды РФ. Но о месте органа, названного первым, - Президента РФ в ст. 10 не сказано ничего. О нем говорится в ст. 80: он глава государства (ч. 1), гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимающий меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и т.д. Его статусу и обширным полномочиям посвящена вся глава 4 (ст. 80-93) и многие другие положения Конституции. Каково же место Президента в системе разделения властей? В президентских республиках он носитель исполнительной власти, включая те полномочия, которые в иных государствах обычно принадлежат главе государства. Но в РФ исполнительная власть осуществляется Правительством (ст. 110), а многие полномочия, типичные для нее и составляющие ее существенную часть, фактически переданы Президенту, указы и распоряжения которого не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это сужает принятую в парламентских республиках сферу процедур парламентского контроля над исполнительной властью, под которым остается та часть исполнительной власти, которая оставлена Правительству.
Ряд функций Президента, как и в других республиках "смешанного" (парламентарно-президентского) типа (например, во Франции), ставят его над другими властями. Об этом свидетельствует содержание ст. 11, гл. 4 (ст. 80-93), ст. 99, 100, 102-104, 107-109, 111-117 и др. Среди его обширных функций, исполняемых в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, находится обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федеративного устройства России самостоятельность всех ее субъектов в образовании ими осуществляющих в них государственную власть органов, в конкретном определении ими системы этих органов, их правомочий, порядка их формирования и их наименований. Это также необходимо для укрепления государственного единства России.
Конституция устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты Федерации, самостоятельно образуя свои органы власти в соответствии с основами конституционного строя России (гл. 1 КРФ, в том числе ст. 5, 10, 11 и др.) и общими принципами организации органов публичной власти, установленными Конституцией и федеральным законом (также ст. 66, 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 4 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др.), соблюдая конституционное соотношение между федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 76), а также законные требования о согласовании функционирования и взаимодействия органов публичной власти (ст. 76, ч. 2 ст. 80 и др.). Особенно важно в этом отношении разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о котором, предусмотренное в ч. 3 ст. 11.
3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция РФ, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комм. к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить (см. комм. к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).
Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора - "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
Конституция с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, и соответственно договорные положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого Договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции (см. комм. к п. 1 разд. второго "Заключительные и переходные положения"). Конституционный Суд Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определением от 27 июня 2000 г. N 92-О (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29. ст. 3117) подтвердил приоритет Конституции перед данным Договором, указав, в частности, что положения Договора, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции.
Для субъектов Федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в Федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт, который выработан в результате согласованных усилий названных сторон и содержанием которого являются предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.
Первые договоры такого типа были заключены Российской Федерацией с Республикой Татарстан (от 15 февраля 1994 г.), Кабардино-Балкарской Республикой (от 1 июня 1994 г.) и Республикой Башкортостан (от 3 августа 1994 г.). По состоянию на 2001 г. действовало 46 названных договоров, которые в большинстве своем уже утратили силу. Сохраняет свое значение (с изм. от 26 сентября 2002 г.; СЗ РФ. 2002. N 40. С. 9711-9712) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (от 29 июня 1995 г.); в июле 2007 г. федеральным законом был утвержден подобный договор с Республикой Татарстан (вместо Договора 1994 г.).
В настоящее время принципы и порядок заключения данных договоров определяются статьей 26.7 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).
Договоры не могут противоречить Конституции. Их проверка на соответствие ей осуществляется Конституционным Судом в порядке, установленном пунктом "в" ч. 2 ст. 125 Конституции и статьями 84-87 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447).
В ч. 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочия названных органов государственной власти. Это нашло подтверждение в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. N 1-П (СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429), в котором констатировалось, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д" и "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует: Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации.
Данная позиция Конституционного Суда получила законодательное закрепление. В ФЗ от 6 октября 1999 г. записано (ч. 2 и 3 ст. 26.1): полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями; полномочия указанных органов государственной власти по предметам ведения Федерации определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.
