Статья 14. Бюджетного кодекса. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в частях 1 и 5 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Комментарий к ст. 14 Бюджетного кодекса

Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) представляют собой форму образования и расходования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения задач и функций, которые отнесены к предметам ведения местного самоуправления.

Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения следует понимать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации.

К таким вопросам относятся (ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"):

1. принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3. местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4. комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;
5. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
6. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
9. регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10. создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;
11. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13. организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14. организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17. организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19. организация и содержание муниципальных архивов;
20. организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
21. создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22. создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23. сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24. организация и содержание муниципальной информационной службы;
25. создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26. создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27. создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28. обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30. обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года N 584) в качестве серьезного препятствия на пути развития бюджетной системы названа неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно - территориального деления субъектов Российской Федерации.

До 1995 года существовало три уровня административно - территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов Российской Федерации: 

1. региональный (субъектов Российской Федерации); 
2. районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 
3. городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

В упомянутой Программе развития бюджетного федерализма отмечается, что принятый в 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово - бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово - бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

В Программе развития бюджетного федерализма предлагается внести в действующее законодательство ряд изменений и дополнений, обеспечивающих:

1. уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
2. законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определение понятия "муниципальные образования разных типов (уровней)", принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);
3. установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);
4. упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в городах Москве и Санкт - Петербурге, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

На основе этого в Бюджетном кодексе должна быть установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.