1. При градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи, включая размещение сетей связи в многоквартирных домах.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи, а также вправе участвовать в реализации иных мероприятий, направленных на создание, развитие, эксплуатацию сетей связи и сооружений связи на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
3. Организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей, в том числе туннелей метрополитена, железных и автомобильных дорог и других инженерных объектов и технологических площадок, а также полос отвода, в том числе полос отвода железных дорог и автомобильных дорог, могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи.
При этом собственник или иной владелец указанного недвижимого имущества вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование этим имуществом, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В случае, если недвижимое имущество, принадлежащее гражданину или юридическому лицу, в результате осуществления строительства, эксплуатации средств связи и сооружений связи не может использоваться в соответствии с его назначением, собственник или иной владелец в судебном порядке вправе требовать расторжения договора с организацией связи об использовании этого имущества.
4. При переносе или переустройстве линий связи и сооружений связи вследствие строительства, расширения территорий поселений, капитального ремонта, реконструкции зданий, строений, сооружений, дорог и мостов, освоения новых земель, переустройства систем мелиорации, разработки месторождений полезных ископаемых и иных нужд оператору связи возмещаются расходы, связанные с такими переносом или переустройством, если иное не предусмотрено законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Возмещение может осуществляться по соглашению сторон в денежной форме либо посредством переноса или переустройства линий связи и сооружений связи заказчиком строительства за свой счет в соответствии с нормативными правовыми актами и выдаваемыми организацией связи техническими условиями.
5. Операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений.
6. Размещение оператором связи сетей связи на объектах общего имущества в многоквартирном доме для оказания услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" абоненту-гражданину осуществляется без взимания платы за пользование объектами общего имущества в многоквартирном доме, за доступ к сетям связи в соответствии с частью 4.2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации в целях реализации прав граждан на доступ к информации, в том числе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, на доступ к государственным информационным системам, а также для предоставления абоненту-гражданину услуг связи, предусмотренных пунктом 5.3 статьи 46 настоящего Федерального закона.
Комментарий к ст. 6 Закона о Связи
Комментируемая статья направлена на регулирование деятельности, связанной с размещением средств связи и сетей связи.
1. Пункт 1 комментируемой статьи содержит императивную норму о том, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи. Между тем стоит отметить, что в федеральном законодательстве термина "градостроительное планирование" нет. В ГрК РФ содержатся понятия "градостроительная деятельность" и "территориальное планирование". Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Поэтому под градостроительным планированием следует понимать планирование развития территорий и поселений в части, касающейся их застройки. На наш взгляд, с точки зрения законодательства, неверным является употребление в градостроительном законодательстве, а также в п. 1 комментируемой статьи терминов "территория" и "поселение". Исходя из ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "поселение" включает в себя городское и сельское поселение, а, в частности, сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, понятие "территория" включает в себя в том числе и поселение.
Результатами градостроительного проектирования являются документы территориального планирования, а именно:
- документы территориального планирования Российской Федерации;
- документы территориального планирования субъектов РФ;
- документы территориального планирования муниципальных образований.
Как следует из п. 1 комментируемой статьи, в таких документах должны определяться состав и структура объектов связи. Под составом следует понимать совокупность элементов, которые составляют объекты связи, а под структурой - характеристику взаимодействия этих элементов, их взаимосвязь и взаимное расположение. В то же время, если провести анализ положений ГрК РФ, то мы увидим, что требование относительно наличия в документах территориального планирования сведений об объектах связи содержится только применительно к документам территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ (ст. ст. 10 и 14 ГрК РФ), соответственно, объекты связи федерального и регионального значений. Что же касается документов территориального планирования муниципальных образований, то в отношении их существует требование о том, что в них должны указываться сведения о границах земель промышленности, энергетики, транспорта и связи. Таким образом, в положениях п. 1 комментируемой статьи усматривается противоречие с градостроительным законодательством.
Пункт 1 комментируемой статьи, определяя требование относительно градостроительного планирования в отношении объектов связи, определяет непосредственный перечень таких объектов:
- сооружения связи, в том числе линейно-кабельные сооружения;
- отдельные помещения для размещения средств связи.
Под помещениями для размещения средств связи следует понимать специально отведенные с целью помещения в них средств связи строительные сооружения (постройки, строительные объекты). Также исходя из п. 1 комментируемой статьи в отношении средств связи должны при градостроительном проектировании определяться необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи. Прежде всего обратим внимание на то, что п. 1 комментируемой статьи содержит оценочный термин - необходимые. По нашему мнению, необходимые - это такие, при которых, в частности, обеспечивается бесперебойное функционирование объектов инженерной инфраструктуры и средств связи, но в п. 1 комментируемой статьи такая оговорка либо уточнение отсутствуют. Необходимая мощность, в свою очередь, - это показатель способности средств связи и объектов инженерной инфраструктуры работать, используя все свои технические характеристики, для достижения тех целей, ради которых созданы средства связи.
2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит, на наш взгляд, абсолютно коррупционную норму о том, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.
Прежде всего отметим, что исходя из Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к органам государственной власти субъектов РФ относятся:
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
- высшее должностное лицо субъекта РФ;
- высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
- иные органы исполнительной власти субъекта РФ.
Под органами местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К ним относятся, в частности:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация;
- контрольный орган муниципального образования.
При этом в п. 2 комментируемой статьи относительно органов местного самоуправления содержится оговорка о том, что имеются в виду органы местного самоуправления только муниципальных районов и городских округов. Под муниципальными районами вышеуказанный Федеральный закон понимает несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а под городским округом - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Основной вопрос, который возникает при реализации нормы, содержащейся в п. 2 комментируемой статьи, заключается в том, что понимать под содействием организациям связи. Как указано в п. 2 комментируемой статьи, речь идет о содействии в строительстве и (или) получении сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи. Строительство - это первичная форма приобретения права собственности, как следует из положений ГК РФ, при этом ГрК РФ говорит о том, что строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Соответственно, исходя из положений ГрК РФ, содействовать можно, в частности, путем ускорения процедур выдачи разрешений на строительство, проведения государственной экспертизы проектной документации, выдачи разрешений на ввод объекта в эксплуатацию и т.д. Если речь идет о получении, то имеется в виду получение в соответствии с нормами гражданского законодательства (купля-продажа, аренда, безвозмездное пользование и т.д.). Но если обратиться к положениям ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", то в ней предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Соответственно, здесь можно содействовать путем проведения конкурсов и аукционов. Но всякое подобное содействие, например, установлением каких-то льготных условий на аукционе, необоснованное ускорение процедур выдачи необходимых строительных документов будет нарушать права и интересы других организаций связи, которые не оказывают универсальных услуг связи. Поэтому, считаем, что норма п. 2 комментируемой статьи содержит коррупционный характер.
3. Пункт 3 комментируемой статьи носит диспозитивный характер, предоставляя организациям связи возможность осуществлять строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи на объектах иного собственника или владельца. Понятие строительства было рассмотрено нами в п. 3 комментируемой статьи. Под эксплуатацией необходимо понимать совокупность действий, направленных на извлечение выгоды путем использования средств связи и сооружений связи. Таким образом, строительство и эксплуатация осуществляются организациями связи по договору с собственниками или владельцами:
- зданий - объектов капитального строительства, которые имеют определенную комплексность и целевое назначение;
- опор линий электропередачи - объектов электросетевого хозяйства, которые предназначены для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии;
- контактных сетей железных дорог - сетей связи, относящихся к инфраструктуре железных дорог, то есть железнодорожных путей на территориях железнодорожных станций, открытых для выполнения операций по приему и отправлению поездов, приему и выдаче грузов, багажа и грузобагажа, по обслуживанию пассажиров и выполнению сортировочной и маневровой работы, а также железнодорожных путей, соединяющих такие станции;
- столбовых опор - строительных элементов, которые предназначены для выполнения опорных функций столбов;
- мостов - инженерно-строительных объектов, предназначенных для выполнения определенных связующих функций;
- коллекторов - магистральных трубопроводов;
- туннелей - горизонтальных или наклонных подземных сооружений, предназначенных для движения транспортных средств;
- железных и автомобильных дорог. Под автомобильными дорогами в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог;
- полос отвода - под ними в вышеуказанном Федеральном законе понимаются земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.
Как указано в п. 3, строительство и эксплуатация средств связи и сооружений связи осуществляется по договору с собственником или иным владельцем. Безусловно, встает вопрос о правовой природе такого договора. Исходя из положений гражданского законодательства такими договорами могут быть либо договор аренды, либо договор безвозмездного пользования. Но в обоих случаях речь идет о временном пользовании и владении переданным имуществом, и та сторона договора, которой передано это имущество, обязана вернуть имущество в том состоянии, в котором оно было передано. Но если на вышеуказанных объектах собственника либо иного владельца будет осуществляться строительство или эксплуатация сооружений связи и средств связи, то собственник либо владелец могут лишиться возможности осуществлять свои права в отношении этих объектов, а это, свою очередь, повлечет нарушение их прав, а также нарушение договоров аренды и безвозмездного пользования. Поэтому в таких случаях, полагаем, что в соответствующих договорах необходимо указывать порядок осуществления строительства и эксплуатации вышеуказанных объектов с тем, чтобы не нарушать права собственников и владельцев данных объектов.
Следует отметить, что гражданское законодательство предусматривает также еще одну процедуру, которая может быть использована собственниками, владельцами, а также теми субъектами, которые осуществляют строительство и эксплуатацию сооружений связи и средств связи, - сервитут. Согласно ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
В п. 3 комментируемой статьи указано, что владелец или собственник вправе требовать соразмерную плату за пользование их объектами. Соответственно, в случае, если заключается договор аренды, то такая плата осуществляется в соответствии с положениями ГК РФ об арендной плате. А в случае с договором безвозмездного пользования ситуация противоречивая, так как по ГК РФ договор является безвозмездным, в то же время п. 3 комментируемой статьи позволяет собственнику или владельцу брать плату, что не соответствует положениям ГК РФ. Из этого следует, что самым верным решением в такой ситуации будет заключение договора аренды.
Кроме того, как следует из ст. 274 ГК РФ, сервитут устанавливается по соглашению, а собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Поэтому установление на вышеуказанные объекты сервитута не будет противоречием гражданскому законодательству.
Как уже отмечено выше, строительство и эксплуатация средств связи и сооружений связи не должны влечь за собой невозможность дальнейшего использования вышеуказанных объектов. В связи с этим в п. 3 комментируемой статьи включено положение о том, что если собственник или владелец не могут пользоваться вышеуказанными объектами по их назначению в связи со строительством или эксплуатацией организацией связи сооружений связи и средств связи, то собственник или иной владелец в судебном порядке вправе требовать расторжения договора с организацией связи об использовании этого имущества. Также, например, если в отношении таких объектов заключен договор аренды, то арендодатель (собственник или владелец) согласно ст. 619 ГК РФ может требовать расторжения договора в следующих случаях:
- пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
- существенно ухудшает имущество;
- более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
- не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора.
4. Пункт 4 комментируемой статьи направлен на закрепление за оператором связи права на получение возмещения расходов в случае переноса или переустройства линий связи и сооружений связи. Под переносом следует понимать изменение места расположения линий связи и сооружений связи, а под переустройством - переустановку, изменение определенных параметров и характеристик сооружений связи и линий связи.
Переустройство или перенос согласно п. 4 комментируемой статьи осуществляются в случаях:
- строительства;
- расширения территорий поселений - то есть изменения границ, направленного на увеличение площади территории поселения;
- капитального ремонта - то есть комплексного ремонта всех функциональных элементов сооружений связи и линий связи;
- реконструкции зданий, строений, сооружений, дорог и мостов - изменения параметров объектов капитального строительства;
- освоения новых земель - то есть исследования земель в целях осуществления определенных видов деятельности и хозяйства;
- переустройства систем мелиорации, то есть комплексов взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях;
- разработки месторождений полезных ископаемых - то есть проведения исследований, направленных на определение мест нахождения полезных ископаемых.
При этом п. 4 комментируемой статьи предусматривает, что такое возмещение осуществляется за исключением случая, когда законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности предусмотрено иное. Так, ст. 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ предусматривает, что при проектировании прокладки, переноса или переустройства инженерных коммуникаций в границах полос отвода автомобильных дорог владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет владельцы автомобильных дорог согласовывают в письменной форме планируемое размещение таких инженерных коммуникаций.
Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает два способа возмещения таких расходов:
- по соглашению сторон в денежной форме: двумя сторонами - организацией связи и собственником сооружений связи и линий связи - составляется документ;
- посредством переноса или переустройства линий связи и сооружений связи заказчиком строительства за свой счет в соответствии с техническими условиями, выдаваемыми организацией связи, и стандартами.
Приведем пример из судебной практики. Открытое акционерное общество "Дальсвязь" обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к открытому акционерному обществу "Примавтодор" об обязании произвести выноску кабеля связи из зоны строительства моста на автомобильной дороге по ул. 1-я Западная, 8 в г. Артеме. К участию в деле в качестве третьего лица привлечен Департамент дорожного хозяйства Приморского края.
Как указывалось арбитражным судом, исходя из п. 4 ст. 6 Федерального закона "О связи", п. 17 Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578) перенос, переустройство сооружений связи и радиофикация, связанные со строительством, капитальным ремонтом, расширением или реконструкцией населенных пунктов, отдельных зданий, сооружений, дорог и мостов, производится заказчиком за свой счет в соответствии с государственными стандартами и техническими условиями, устанавливаемыми владельцами сетей и средств связи.
Поскольку как Законом, так и государственным контрактом от 4 октября 2008 г. N 221/08 не предусмотрена обязанность ОАО "Примавтодор", являющегося подрядчиком, выполнить работы по выносу спорного кабеля из зоны строительства, то вывод судов обеих инстанций о наличии данного обязательства у Департамента, а не у ответчика, в рассматриваемом случае признан правомерным, и не подлежащим переоценке в суде кассационной инстанции в силу ч. 2 ст. 287 АПК РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 февраля 2010 г. N Ф03-572/2010).
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит, на наш взгляд, норму, которая напрямую противоречит гражданскому законодательству. Заключается данная норма в том, что операторам связи предоставлено право на возмездной основе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений. Данное положение обязывает собственников линейно-кабельных сооружений заключать с такими операторами гражданско-правовой договор, в котором предусматривается размер платы за такое размещение, что является нарушением ст. 9 ГК РФ об осуществлении прав (в том числе собственности) по своему усмотрению, а также ст. 9 Конституции РФ о защите права собственности.
