Статья 5. Закона о Связи. Собственность на сети связи и средства связи

1. На территории Российской Федерации организации связи создаются и осуществляют свою деятельность на основе единства экономического пространства, в условиях конкуренции и многообразия форм собственности. Государство обеспечивает организациям связи независимо от форм собственности равные условия конкуренции.

Сети связи и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности граждан и юридических лиц.

Перечень сетей связи и средств связи, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяется законодательством Российской Федерации.

Иностранные инвесторы могут принимать участие в приватизации имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий связи на условиях, определенных законодательством Российской Федерации.

2. Изменение формы собственности на сети связи и средства связи осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, и допускается при условии, что такое изменение заведомо не ухудшает функционирование сетей связи и средств связи, а также не ущемляет право граждан и юридических лиц на пользование услугами связи.

3. Собственниками или иными владельцами линий связи, пересекающих Государственную границу Российской Федерации, могут являться только российские юридические лица.

Комментарий к ст. 5 Закона о Связи

1. Пункт 1 комментируемой статьи направлен на определение принципов создания и деятельности организаций связи с учетом принципов, установленных Конституцией РФ.

Прежде всего, п. 1 комментируемой статьи определяет, что организации связи создаются и осуществляют свою деятельность на территории РФ. Под созданием организации связи следует понимать ее организацию и начало осуществления деятельности в качестве юридического лица в соответствии с федеральным законодательством, то есть определение учредителей, разработка и утверждение учредительных документов, регистрация в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Под осуществлением деятельности следует понимать осуществление совокупности действий, которые направлены на достижение целей, ради которых создана организация связи, которые перечислены в ее учредительных документах. Между тем стоит отметить, что большинство организаций связи в своих учредительных документах указывают такую цель, как извлечение прибыли. Так, в ст. 4 устава открытого акционерного общества "Сибирьтелеком" указано, что целью Общества является извлечение прибыли. При этом основными видами деятельности Общества являются:

• предоставление услуг местной и внутризоновой телефонной связи;
• предоставление услуг местной, междугородной и международной связи с использованием таксофонов и пунктов коллективного пользования;
• предоставление услуг междугородной и международной связи;
• предоставление услуг сотовой радиотелефонной связи;
• предоставление услуг подвижной радиотелефонной связи;
• предоставление услуг подвижной радиосвязи;
• предоставление услуг персонального радиовызова;
• предоставление услуг персонального радиовызова с уплотнением канала ОВЧ ЧМ;
• предоставление в аренду каналов связи;
• предоставление услуг телематических служб;
• предоставление услуг передачи данных;
• предоставление услуг телеграфной связи (прием, передача и доставка телеграмм, услуги сети АТ/Телекс);
• предоставление услуг кабельного ТВ;
• предоставление услуг проводного вещания;
• предоставление услуг ТВ вещания с использованием передающих устройств;
• предоставление услуг радиовещания с использованием передающих устройств;
• предоставление услуг местной телефонной связи с использованием средств радиодоступа;
• предоставление услуг ТВ вещания с использованием передающих устройств (MMDS), осуществление ТВ вещания;
• осуществление работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
• осуществление мероприятий и (или) оказание услуг в области защиты государственной тайны.

Как указано в п. 1 комментируемой статьи, организации связи создаются и осуществляют свою деятельность на территории РФ. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" внутренние морские воды Российской Федерации - воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. К внутренним морским водам относятся воды:

• портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;
• заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;
• заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в "Извещениях мореплавателям".

Согласно ст. 2 вышеуказанного Федерального закона территориальное море Российской Федерации - примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий.

Кроме того, отметим, что исходя из ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ к внутренним водам можно отнести и внутренние водные пути Российской Федерации, под которыми понимаются естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства.

Что касается воздушного пространства, то согласно ст. 1 Воздушного кодекса РФ под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

Как следует из п. 1 комментируемой статьи, организации связи создаются и осуществляют деятельность на основе единства экономического пространства. Данный принцип является конституционным, поскольку закреплен в ст. 8 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства. Под единством экономического пространства следует понимать единые на всей территории условия осуществления деятельности, в том числе деятельности по оказанию услуг связи.

Еще одним принципом деятельности организаций связи является то, что они осуществляют свою деятельность в условиях конкуренции. Под конкуренцией в ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В связи с этим в п. 1 комментируемой статьи под условиями конкуренции стоит понимать совокупность обстоятельств, которые обеспечивают организациям связи возможность, осуществляя свою деятельность, предлагать различные виды услуг связи, условия предоставления таких услуг и условия пользования ими. Так, например, открытое акционерное общество "Мобильные ТелеСистемы", исходя из формы предлагаемого им договора с абонентом, предусматривает в нем, что доступ к услугам связи предоставляется посредством ввода абонентом уникального кода идентификации, присвоенного ему при заключении настоящего договора и позволяющего однозначно определить абонента, как лицо, осуществившее предоплату за услуги связи МТС. При этом абонент оплачивает все услуги связи, оказанные ему с использованием уникального кода идентификации, присвоенного абоненту одновременно с заключением договора. По заявлению абонента уникальный код идентификации может быть ассоциирован с абонентским номером, указанным абонентом в заявлении. При этом доступ к услугам связи будет предоставляться посредством установления телефонного соединения между вышеуказанным абонентским номером и средствами коллективного доступа без ввода уникального кода идентификации.

На условиях настоящего договора абонент имеет право получать услуги связи, а МТС обязан оказывать абоненту услуги связи. МТС обеспечивает абоненту возможность пользования Услугами связи 24 часа в сутки, если иное не установлено законодательством РФ. Заключение договора об оказании услуг междугородной/международной телефонной связи с абонентом, выставление счетов и прием платежей за оказанные услуги связи, осуществление информационно-справочного обслуживания абонента, ведение претензионно-исковой работы, приостановление оказания услуг связи по настоящему договору и расторжение договора осуществляет агент.

И, наконец, последним принципом осуществления деятельности организаций связи является многообразие форм собственности. Этот принцип, так же как и принцип единства экономического пространства является конституционным, поскольку ч. 2 ст. 8 Конституции РФ предусматривает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Исходя из этого возникает вопрос о том, какие еще формы собственности помимо государственной, муниципальной и частной собственности существуют, поскольку в п. 1 комментируемой статьи говорится именно о многообразии форм собственности. В частности, если провести анализ ЗК РФ, то можно сделать вывод о том, что существует еще такой вид собственности, как неразграниченная собственность. Так, п. 1.1. ст. 30 ЗК РФ предусматривает, что органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов РФ земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Также п. 1 комментируемой статьи закрепляет гарантии организациям связи, заключающиеся в том, что государство со своей стороны обеспечивает организациям связи независимо от форм собственности равные условия конкуренции. Положение о независимости от форм собственности заключается в том, что обеспечение равных условий конкуренции осуществляется государством в отношении всех организаций связи - как государственных и муниципальных, так и частных. Так, например, ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусматривает, что запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к:

• установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;
• повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;
• разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);
• экономически или технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями (заказчиками), если такой отказ прямо не предусмотрен федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Таким образом, реализуя данную норму указанного Федерального закона, государство должно обеспечивать контроль, направленный на создание равных условий конкуренции, за соблюдением всеми организациями связи (государственными, муниципальными и частными) таких запретов.

Принцип многообразия форм собственности воплощен также в том, что в п. 1 комментируемой статьи предусмотрены различные формы собственности на сети связи и средства связи. С учетом положений статей 125, 213, 215 ГК РФ существуют:

• федеральная собственность. Средства связи и сети связи федеральной собственности находятся в собственности Российской Федерации, от имени которой права собственника осуществляют органы государственной власти Российской Федерации;
• собственность субъектов РФ. От имени субъектов РФ полномочия собственников в отношении средств связи и сетей связи осуществляют органы государственной власти субъектов РФ;
• муниципальная собственность - полномочия осуществляют органы местного самоуправления. Вообще имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования;
• частная собственность - собственность граждан и юридических лиц. В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, п. 1 комментируемой статьи определяет возможность существования средств связи и сетей связи, которые могут находиться только в федеральной собственности. Перечень таких средств и сетей определяется законодательством РФ. Думается, что данная норма была закреплена с той целью, чтобы ограничить существование многообразия форм собственности на те средства связи и сети связи, которые обладают особого рода признаками. Между тем считаем, что такая оговорка, введенная федеральным законодателем, не соответствует принципу, определенному в п. 1 комментируемой статьи, о многообразии форм собственности на сети связи и средства связи. В то же время юристы-практики отмечают, что особое внимание государству следует уделить проблеме наличия права собственности на средства связи у различных физических и юридических лиц. Проблема национальной безопасности приобретает особую важность в современном мире, стоящем перед угрозой развязывания локальных конфликтов или террористических атак в любой точке планеты. Таким образом, одним из возможных путей решения данной проблемы может быть ужесточение наказания за использование средств связи, которые смогут находиться только в федеральной собственности, и стоит заметить, что в комментируемом Законе сказано, что "перечень сетей связи и средств связи, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяется законодательством РФ".

Также п. 1 комментируемой статьи содержит норму диспозитивного характера относительно иностранных инвесторов, которая заключается в том, что иностранные инвесторы могут принимать участие в приватизации имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые являются организациями связи. Считаем, что федеральный законодатель ввел данную норму с тем, чтобы привлечь иностранных инвесторов и, соответственно, иностранные инвестиции к организации оказания услуг связи на территории РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" иностранный инвестор - иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории РФ; иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории РФ; иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории РФ; лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории РФ; международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором РФ осуществлять инвестиции на территории РФ; иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами. В свою очередь, под иностранной инвестицией указанный закон понимает вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте Российской Федерации), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.

Очень важный, по мнению авторов, вопрос заключается в том, в какой форме исходя из п. 1 комментируемой статьи иностранные инвесторы могут участвовать в приватизации государственных и унитарных предприятий, являющихся организациями связи. При этом п. 1 комментируемой статьи содержит оговорку о том, что иностранные инвесторы могут участвовать на условиях, определенных законодательством РФ. В связи с этим возникает вопрос о том, что законодатель имел в виду под термином "могут участвовать", так как это может означать выкуп государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также вложение иностранных инвестиций в уже приватизированные государственные и муниципальные унитарные предприятия. По поводу гарантий для иностранных инвесторов ст. 11 вышеуказанного Федерального закона об иностранных инвестициях предусматривает, что иностранный инвестор после уплаты предусмотренных законодательством РФ налогов и сборов имеет право на свободное использование доходов и прибыли на территории РФ для реинвестирования или для иных не противоречащих законодательству РФ целей и на беспрепятственный перевод за пределы Российской Федерации доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм в иностранной валюте в связи с ранее осуществленными им инвестициями, в том числе:

• доходов от инвестиций, полученных в виде прибыли, дивидендов, процентов и других доходов;
• денежных сумм во исполнение обязательств коммерческой организации с иностранными инвестициями или иностранного юридического лица, открывшего свой филиал на территории РФ, по договорам и иным сделкам;
• денежных сумм, полученных иностранным инвестором в связи с ликвидацией коммерческой организации с иностранными инвестициями или филиала иностранного юридического лица либо отчуждением инвестированного имущества, имущественных прав и исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности;
• компенсаций.

Что касается приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, то, в частности, подп. 15 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусматривает, что действие указанного Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества в соответствии с решениями Правительства РФ, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики. Таким образом, в случае, если иностранные инвесторы будут осуществлять вложение иностранных инвестиций в федеральное имущество, отчужденное в этих целях, то действие федерального законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества на эти отношения распространяться не будет.

Таким образом, собственно в приватизации государственного и муниципального имущества иностранные инвесторы могут участвовать двумя способами:

• вложением иностранных инвестиций в приватизированные государственные и муниципальные предприятия, являющиеся организациями связи;
• собственно приватизируя государственные и муниципальные предприятия, являющиеся организациями связи.

Так, ст. 14 Федерального закона об иностранных инвестициях предусматривает, что иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, которые установлены законодательством РФ о приватизации государственного и муниципального имущества. В частности, иностранный инвестор обязан руководствоваться положениями ст. 13 Федерального закона о приватизации, которая предусматривает следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

• преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
• продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
• продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
• продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
• продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
• продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
• продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
• продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
• внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
• продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Однако практики выступают с жесткой критикой положения об участии иностранных инвесторов в приватизации государственных и муниципальных предприятий, являющихся организациями связи. Так, А.А. Оводов считает, что особую проблему представляет участие иностранных инвесторов в приватизации имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий связи. Российское законодательство устанавливает определенные условия для данного участия, но необходимо учитывать, что сети и средства связи представляют собой каналы передачи информации, подчас носящей характер особо важности для государства.

Таким образом, участие иностранных инвесторов в приватизации имущества государственных унитарных предприятий связи представляет собой серьезную опасность для национальной безопасности Российской Федерации.

Кроме того, позиция законодателя ухудшает положение российского бизнеса. В современной России наблюдается "бегство капитала". Российские компании все более тяготеют к внутренним инвестициям в сырьевую сферу экономики и недвижимость, а не в инновации. В этом положении российский бизнес, занимающийся связью, нуждается в серьезной поддержке государства. На настоящий момент, когда открывается дорога для иностранных, и в первую очередь западных, финансовых гигантов, достаточно серьезно ухудшается положение российского бизнеса, который, не обладая большими финансовыми резервами, ставится в худшее финансовое положение.

Решение данной проблемы в большей степени зависит от воли нашего отечественного законодателя. И действительно, необходимо запретить иностранным инвесторам участвовать в покупке государственных и муниципальных предприятий связи.

2. Пункт 2 комментируемой статьи допускает возможность изменения форм собственности на средства связи и сети связи. Под изменением форм собственности применительно к п. 2 комментируемой статьи следует понимать переход средств связи и сетей связи из одной формы собственности в другую. При этом такой переход должен осуществляться в соответствии с федеральным законодательством. Так, ст. 243 ГК РФ закрепляет такое основание, как конфискация. В случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация). Также имущество (средства связи с сети связи) может переходить из одной собственности в другую на общих основаниях, предусмотренных ГК РФ, как то: купля-продажа, приватизация, национализация и т.п.

Но при этом такой переход возможен при наличии двух условий:

• заведомо не ухудшает функционирование сетей связи и средств связи;
• не ущемляет право граждан и юридических лиц на пользование услугами связи.

Сразу же обратим внимание на то, что термин "заведомо" федеральный законодатель использует только в отношении первого случая, то есть когда речь идет о функционировании сетей связи и средств связи, под которым необходимо понимать бесперебойную работу таких сетей и средств и возможность их использования по их назначению. Вообще под данным термином необходимо понимать применительно к первому случаю нацеленность непосредственно на ухудшение функционирования сетей связи и средств связи. И второй случай предполагает невозможность изменения форм собственности в том случае, если это повлечет за собой ущемление прав граждан и юридических лиц на пользование услугами связи. Так, ст. 47 комментируемого Закона предусматривает, что для отдельных категорий пользователей услуг связи международными договорами РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться льготы и преимущества в части очередности оказания услуг связи, порядка и размера их оплаты. В рамках реализации данной нормы действует ст. 14 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", согласно которой инвалидам войны предоставляется право внеочередного пользования всеми видами услуг учреждений связи. Учреждения, в свою очередь, в соответствии с федеральным законодательством создаются в трех видах: бюджетное, автономное и казенное, то есть частных (коммерческих) учреждений быть создано не может. Таким образом, на практике может иметь место ситуация, когда учреждения связи вместе с сетями связи и средствами связи передаются в частную собственность с целью уклонения от предоставления льгот инвалиду войны. Однако, из п. 2 комментируемой статьи следует, что в этом случае изменение формы собственности на средства связи и сети связи не допускается.