Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного контроля (надзора).
В задачи государственного регулирования входят:
- определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
- обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
- установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
- введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
- абзац утратил силу с 1 января 2022 года. - Федеральный закон от 30.04.2021 N 123-ФЗ.
Комментарий к ст. 35 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья, определяя задачи государственного регулирования отношений недропользования, в ч. 1 в качестве основной задачи в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации закрепляет:
- обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- рациональное использование минерально-сырьевой базы;
- охрану недр.
Данное положение основано на ч. 1 ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утв. Распоряжением Правительства от 21.04.2003 N 494-р, определены цели и принципы в области использования минерального сырья и недропользования.
Ее целями являются:
- обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы России в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан;
- организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан России;
- защита геополитических интересов России, в том числе на мировом рынке минерального сырья.
Государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования, согласно указанному документу, основывается на следующих принципах:
- сохранения государственной собственности на недра и содержащиеся в них минерально-сырьевые ресурсы;
- регулирования развития и использования минерально-сырьевого комплекса страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, разрабатываемыми на основе долгосрочного (на перспективу до 25 - 50 лет) прогнозирования уровней потребления основных видов минерального сырья;
- предоставления прав пользования недрами на состязательной (аукционной) основе;
- формирования федерального фонда резервных месторождений полезных ископаемых, в том числе углеводородного сырья (фонда минерально-сырьевых ресурсов для будущих поколений);
- совершенствования системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами, в целях обеспечения справедливого распределения между государством и недропользователями доходов от использования ресурсов недр, находящихся в государственной собственности, создания благоприятных экономических условий для функционирования минерально-сырьевого комплекса России, поддержания его конкурентоспособности на мировом рынке;
- установления четкого разграничения полномочий между Россией и ее субъектами в сфере использования и охраны недр;
- стимулирования перехода экономики России на ресурсосберегающие технологии, рациональное и комплексное использование минерального сырья при его добыче и переработке;
- совершенствования практики реализации соглашений о разделе продукции для освоения месторождений полезных ископаемых, в том числе расположенных на континентальном шельфе и на территориях регионов с отсутствующей производственной инфраструктурой, применение таких соглашений в исключительных случаях при отсутствии претендентов на разработку участков недр на условиях обычного налогового режима, усиление государственного контроля за исполнением указанных соглашений.
Минприроды 19.05.2020 N 11/12 утвержден План деятельности Минприроды на 2019 - 2024 гг., в котором указано, что в соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства на период до 2024 года, утв. Правительством 29.09.2018 N 8028п-П13, приоритетными направлениями государственной политики в области геологии и недропользования являются воспроизводство минерально-сырьевой базы, расширение геолого-разведочных работ в освоенных и новых регионах, организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов.
Основные направления государственной политики в области геологии и недропользования определены Стратегией развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г., утв. Распоряжением Правительства от 22.12.2018 N 2914-р, в ходе реализации которой предусматривается решение следующих основных задач:
- повышение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа на основе проведения региональных и прогнозно-минерагенических исследований в объемах, необходимых для формирования и наращивания "поискового задела";
- развитие высоколиквидной минерально-сырьевой базы для действующих и формируемых минерально-сырьевых центров, в том числе в пределах территорий опережающего развития и приоритетных территорий Российской Федерации;
- выявление месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых нетрадиционных геолого-промышленных типов в перспективных регионах России и на ее континентальном шельфе;
- обеспечение рационального использования созданной минерально-сырьевой базы за счет вовлечения в эксплуатацию трудноизвлекаемых запасов нефти и газа, неразрабатываемых месторождений твердых полезных ископаемых, создания условий для освоения техногенных месторождений, извлечения ценных компонентов из вскрышных, вмещающих горных пород, а также попутных промышленных вод;
- воспроизводство и охрана подземных вод.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет основные способы государственного регулирования отношений недропользования:
- управление;
- лицензирование;
- учет;
- контроль (надзор).
О государственном управлении отношениями недропользования см. комментарий к ст. 36.
В соответствии со ст. 11 настоящего Закона предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов РФ, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315 утвержден Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Росприроднадзора и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.
Учет геологической информации о недрах в соответствии со ст. 27.1 комментируемого Закона осуществляется посредством Единого фонда геологической информации о недрах, являющегося федеральной государственной информационной системой, содержащей реестр первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, имеющихся в федеральном фонде геологической информации и его территориальных фондах, фондах геологической информации субъектов РФ, органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов РФ, организациях, находящихся в ведении указанных органов государственной власти, иных коммерческих организациях и некоммерческих организациях, а также первичную геологическую информацию о недрах и интерпретированную геологическую информацию о недрах, представленные на электронных носителях и имеющиеся в федеральном фонде геологической информации и его территориальных фондах.
Положением о федеральной государственной информационной системе "Единый фонд геологической информации о недрах", утв. Постановлением Правительства от 30.01.2016 N 48, закреплены принципы, на основе которых создается и эксплуатируется данная информационная система:
а) обеспечение полноты, достоверности, сохранности принимаемой и передаваемой с использованием информационной системы информации, своевременности ее предоставления;
б) общедоступность информации, содержащейся в информационной системе, за исключением информации, доступ к которой ограничен законодательством Российской Федерации;
в) безвозмездность передачи информации, содержащейся в информационной системе;
г) единство организационно-методического обеспечения информационной системы;
д) обеспечение регламентированного доступа к информационной системе;
е) бесперебойность работы информационной системы.
Кроме того, ст. 28 комментируемого Закона предусматривается ведение государственного учета:
- работ по геологическому изучению недр - посредством ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр;
- участков недр, предоставленных в пользование;
- лицензий на пользование недрами - посредством ведения государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование;
- лицензий на пользование недрами.
Порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование участками недр утвержден Приказом Минприроды от 29.10.2020 N 865.
В соответствии со ст. 37 комментируемого Закона государственный геологический контроль (надзор) осуществляется посредством:
1) федерального государственного геологического контроля (надзора), осуществляемого:
- федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством (за исключением федерального государственного геологического контроля, осуществляемого на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности);
- на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности, - подразделением указанного федерального органа исполнительной власти;
2) регионального государственного геологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1095 утверждено Положение о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре), которым определен порядок организации и осуществления федерального государственного геологического контроля (надзора), за исключением геологического надзора, осуществляемого подразделением ФСБ на подведомственных объектах.
С 1 июля 2021 г. действует Положение о федеральном государственном горном надзоре, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1074. При осуществлении контроля (надзора) за объектами пользования недрами, являющимися опасными производственными объектами, используется система оценки и управления рисками, применяемая при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.
При осуществлении горного надзора могут проводиться следующие виды профилактических мероприятий:
- информирование;
- обобщение правоприменительной практики;
- объявление предостережений;
- профилактический визит;
- консультирование.
- При осуществлении государственного надзора проводятся следующие виды контрольных (надзорных) мероприятий:
- документарная проверка;
- выездная проверка.
3. Часть 3 комментируемого Закона содержит перечень задач государственного регулирования отношений недропользования:
1) определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам.
Согласно Официальной статистической методологии оценки запасов полезных ископаемых в натуральном и стоимостном измерениях и их изменений за год, утв. Приказом Минприроды от 04.09.2018 N 413, оценка запасов осуществляется ежегодно, начиная с 2018 г.
- Прогнозный период для целей Методологии ограничен сроком действия лицензии на пользование недрами для целей добычи полезных ископаемых, но не более 20 лет.
Информация о запасах и стоимости запасов, а также их изменении за год подлежит опубликованию в Единой межведомственной информационно-статистической системе;
2) обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В целях формирования и реализации государственной политики в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы на федеральном и региональном уровнях, а также для разработки государственных программ Российской Федерации Распоряжением Правительства от 22.12.2018 N 2914-р утверждена Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г.
Стратегической целью развития минерально-сырьевой базы является создание условий для устойчивого обеспечения минеральным сырьем социально-экономического развития и поддержания достаточного уровня экономической и энергетической безопасности Российской Федерации.
В ходе реализации Стратегии предусматривается решение следующих задач:
- повышение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа;
- развитие высоколиквидной минерально-сырьевой базы для действующих и формируемых минерально-сырьевых центров;
- выявление месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых нетрадиционных геолого-промышленных типов в перспективных регионах России и на ее континентальном шельфе;
- обеспечение рационального использования созданной минерально-сырьевой базы;
- воспроизводство и охрана подземных вод;
- снижение негативного влияния освоения недр на окружающую среду;
- повышение инвестиционной привлекательности геологической отрасли и обеспечение устойчивого притока внебюджетных инвестиций в геолого-разведочные работы;
- качественное улучшение системы информационного обеспечения недропользования, мониторинга и контроля развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
- создание и внедрение передовых технологий геолого-разведочных работ, замещение импортного оборудования и услуг отечественными, не уступающими зарубежным аналогам;
- повышение кадровой обеспеченности отрасли;
3) обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана.
На территории Российской Федерации до 2024 г. реализуется Государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", утв. Постановлением Правительства от 15.04.2014 N 322, целью которой является устойчивое обеспечение экономики страны запасами минерального сырья и геологической информацией о недрах; развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов и защиту населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.
Для достижения обозначенной цели определены следующие задачи:
- воспроизводство минерально-сырьевой базы на основе повышения геологической изученности территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Арктики, Антарктики и Мирового океана;
- гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации;
- экологическое оздоровление водных объектов, включая р. Волгу, и сохранение уникальных водных систем;
- обеспечение безопасности водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений;
- обеспечение защищенности населения и объектов экономики от негативного воздействия вод.
Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения) утвержден Приказом Минприроды от 10.11.2016 N 583;
4) установление квот на поставку добываемого минерального сырья.
Указание в комментируемой статье на установление квот на поставку добываемого минерального сырья носит декларативный характер и остается нереализованным;
5) введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья.
В соответствии с п. 7.1 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона установление порядка определения конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования.
Согласно ст. 43 комментируемого Закона регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.
Частью 2 ст. 43 комментируемого Закона предусмотрено, что размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.
До 1 марта 2022 г. действует Порядок определения конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами, утв. Приказом Минприроды от 07.03.2014 N 134. Далее будет действовать Порядок, утв. Приказом Минприроды от 30.03.2021 N 214.
Методические указания по контролю за технической обоснованностью расчетов платежей при пользовании недрами РД-07-261-98, утв. Постановлением Госгортехнадзора от 10.12.1998 N 76, устанавливают требования к порядку определения геолого-маркшейдерских и горнотехнических исходных данных для расчетов платежей при пользовании недрами, а также к осуществлению контроля за достоверностью этих данных применительно к добыче различных видов минерального сырья.