Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой пользователями недр, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения, в соответствии с настоящим Законом, и на основе государственной отчетности пользователей недр, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Комментарий к ст. 32 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья определяет способы администрирования государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых путем не только ведения кадастра, но и его составления, что дополнительно уточнено Федеральным законом от 23.07.2013 N 228-ФЗ, вступившим в силу 01.01.2014.
Согласно комментируемой статье управление, заключающееся в составлении и ведении кадастра и баланса, осуществляется Роснедрами, то есть федеральным органом управления государственным фондом недр (см. комментарий к ст. 3).
В случае геологического изучения недр основой для составления и ведения кадастра и баланса является геологическая информация, поступающая от пользователей недр.
Геологическая информация для составления и ведения кадастра и баланса от пользователей недр направляется в Роснедра, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонд геологической информации субъектов РФ, если пользование происходит на участках не федерального, а местного значения (см. комментарий к ст. 27).
2. В соответствии с комментируемой статьей в случае разведки месторождений полезных ископаемых и их добычи пользователи недр также обязаны предоставлять государственную отчетность в указанные фонды.
Государственная отчетность осуществляется на основании комментируемой статьи, а также:
- Федерального закона N 282-ФЗ от 29.11.2007 "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации";
- Приказа Минприроды N 434 от 17.08.2016 "Об утверждении Порядка представления государственной отчетности пользователями недр, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения".
При составлении государственных отчетов необходимо особо учесть правильное документирование, соответствие указываемых данных актуальным классификациям ресурсов (запасов и прогнозируемых), требованиям к учетной документации геолого-маркшейдерского типа, заключениям государственной экспертизы по полезным ископаемым, решениям о постановке ископаемых на государственный учет, техническим проектам по их разработке и использованию и согласованность с первичными учетными документами о состоянии, изменении и использовании запасов ресурсов.
Следует особо отметить требования к государственному отчету по каждому объекту недропользования, которых надлежит придерживаться при его составлении:
- указание количества, качества и содержания полезных компонентов в ископаемых: добытых, утраченных, складируемых, приращенных или уменьшенных, неподтвержденных в период разведки, списанных вследствие потери промышленного значения, переоформленных, переданных другому недропользователю, изъятых, а также корректировка данных в связи с существенными изменениями, например территориальных границ объекта и т.п. согласно ст. 17.1 комментируемого Закона;
- обозначение показателей - планируемых и фактических - за отчетный год по обеспечению предприятий полезными ископаемыми, учитывая объем, потери и коэффициент разубоживания ископаемого (потери ископаемых искомого качества в связи с уменьшением полезной составляющей при добыче);
- установка данных, касающихся месторождения, его типа, способа и степени освоения, сортировки полезного ископаемого;
- определение базовых параметров пластов (залежей) и условий их освоения, учитывая тип полезных ископаемых;
- указание объема, качества, соотношения полезных компонентов при первичной обработке, количества и качества выпускаемой продукции, содержания полезных компонентов во вскрышных (наружных) породах, в отходах добывающей и обогатительной промышленности и данных по их применению.
Недропользователи несут ответственность за полноту и достоверность предоставленных в государственном отчете данных.
Формы государственной отчетности по полезным ископаемым, а также их перечень после разработки согласовываются с органами исполнительной власти на федеральном уровне и утверждаются Росстатом.
Согласно актуальным требованиям, содержащимся в Порядке представления государственной отчетности пользователями недр, утв. Приказом Минприроды от 17.08.2016 N 434, пользователи недр предоставляют отчеты по данным на 1 января каждого года в федеральный и территориальные фонды геологической информации, а также в аналогичный фонд субъекта РФ - если пользование происходит на участках недр местного значения. Предоставление отчетности возможно как в электронном виде, так и на бумажном носителе.
Отчетность в электронном виде подается на официальном сайте Роснедр или уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ - в случае пользования участками недр местного значения. Также возможно использование Портала недропользователей и геологических организаций "Личный кабинет недропользователя" на официальном сайте Роснедр. Документы в электронном виде заверяются электронной подписью согласно требованиям ФЗ "Об электронной подписи".
Отчетность на бумажном носителе подается с приложением электронной версии отчета на CD-, DVD-, USB-носителе лично или почтовым отправлением.
3. Порядок составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, утв. Приказом Минприроды от 15.05.2014 N 216.
В Государственном балансе учитываются как запасы полезных ископаемых в недрах, так и содержание их в издержках производства горнодобывающей и перерабатывающей промышленности.
В Государственном балансе осуществляется оценка текущего состояния и всех изменений залежей полезных ископаемых по качественному и количественному признакам. Так, по твердым ископаемым пользователи недр в окончательном отчете, направляемом в территориальный и федеральный фонды, предоставляют информацию с расчетом запасов, указанием технико-экономических стандартов, с заключением государственной экспертизы, утвержденной Роснедрами. По жидким и газообразным - требуется утвержденный Роснедрами результат государственной экспертизы. Кроме того, в случае ископаемых, относящихся к общераспространенным, - таким как нерудные неметаллические, используемые в качестве сырья, и неметаллические горючие, характеризующиеся широкой распространенностью в данном регионе, - необходимо предоставить заключения экспертных комиссий субъектов РФ.
В общем количестве запасов твердых полезных ископаемых, твердых горючих полезных ископаемых, подземных вод, нефти, газа и газового конденсата ежегодно по состоянию на 1 января указываются запасы, принятые на учет по результатам государственной экспертизы запасов, остаток этих запасов по месторождениям, а также выявленные в отчетном году в результате геолого-разведочных работ и разработки месторождений и принятые на баланс в установленном порядке.
В Государственном балансе указывается необходимая информация о балансовых и забалансовых запасах (извлечение последних нерентабельно) и об их изменениях в течение года по причине:
- добычи и потерь в ее процессе;
- складирования - в случае твердых полезных ископаемых;
- прироста или уменьшения в связи с разведочными работами;
- пересчета ввиду пересмотра параметров (к примеру, кондиций, а по горючим ископаемым - коэффициента извлечения);
- утраты прежнего значения по комплексу причин экономического, технического и исследовательского характера;
- отсутствия реального подтверждения залежей;
- изменения прав пользования недрами, подтвержденных в лицензиях.
Отчет по балансу включает в себя пояснительную записку с характеристиками актуального состояния работ и первичной переработки ископаемых с приложением к ним обосновывающих изменение запасов материалов, в том числе картографических, следующего содержания:
1) состояние минерально-сырьевой базы РФ, округа, субъекта РФ, пользователей недр и технико-экономические показатели предприятий-добытчиков;
2) комплекс причин, приведших к изменениям запасов, включая поиск, основные результаты разведки, разработку месторождения, оценку, переоценку и списание;
3) краткие геологические характеристики новооткрытых и прошедших государственную экспертизу месторождений, систематизация запасов по степени освоения, промышленной значимости, геолого-промышленным и технологическим типам;
4) сведения по различным типам полезных ископаемых:
- по нефти и газу - о размещении в связи с качественными характеристиками, (удельный вес, сернистость, вязкость), условиями залегания (комплексы, глубины, коллекторы), степенью разведанности и выработанности запасов;
- по углю и горючим сланцам - о распределении балансовых и забалансовых запасов различных категорий по степени освоения и добычи;
5) указание крупнейших месторождений с уровнем запасов и добычи, и степень обеспеченности указанных объектов запасами, в том числе на этапе отработки;
6) данные о перспективных ресурсах, обнаруженных на новых объектах и позитивно оцененных с точки зрения технико-экономических обоснований, и иные существенные сведения.
На основании вышеуказанных данных Роснедра вносят изменения в баланс в срок до 15 дней со дня их получения.
4. Отметим, что согласно п. 6 ст. 4 комментируемого Закона органы государственной власти субъектов РФ уполномочены на своих территориях составлять и вести баланс и кадастр в сфере контроля отношений недропользования.
Приказом Минприроды от 11.08.2014 N 362 утвержден Порядок составления и ведения территориальных кадастров и балансов общераспространенных полезных ископаемых, в котором определено, прежде всего, что:
- территориальный баланс составляет и ведет уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, учитывая актуальное состояние локальной минерально-сырьевой базы согласно региональному реестру общераспространенных полезных ископаемых;
- территориальный кадастр является неотъемлемой частью государственного кадастра и представляет собой стандартизированный свод описей месторождений и признаков общераспространенных полезных ископаемых на территории субъекта РФ.
По мнению профессора В.Б. Агафонова, учет информации о состоянии недр приобретает особое значение в связи с предвидимой им превалирующей ролью экспорта полезных ископаемых в ближайшие десятилетия как одного из основных источников государственного дохода. В своей ранней статье он также отмечал, что большая часть нормативной правовой базы в сфере государственного мониторинга состояния недр к моменту принятия изменений значительно устарела. Необходимость существования единой методики составления и ведения кадастра и баланса как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и четкого разграничения полномочий федеральных и территориальных фондов также надлежало закрепить соответствующим нормативным правовым актом. Данные полномочия были определены только в п. 6 ст. 4 настоящего Закона без дальнейшей конкретизации в федеральных законах и иных актах права. Все это обусловило изменения в современном законодательстве.
5. Подавляющее большинство нарушений, связанных с комментируемой нормой, касается сроков предоставления сведений и отчетов в вышеуказанные фонды, а также их содержания и согласования с органами исполнительной власти.
Пример. ООО отказано в продлении лицензии при подаче заявки в связи с отсутствием справки из Федерального фонда геологической информации о погашении задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных работ на участке недр, нарушении ст. 23.2 настоящего Закона, отсутствием проекта разработки месторождения.
Полагая, что данное решение незаконно, общество обратилось с иском в арбитражный суд. Суд первой инстанции удовлетворил требования истца, исходя из содержания приложенных обществом документов, свидетельствующих об отсутствии нарушений при пользовании участком недр по данной лицензии со стороны общества.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отказал обществу в удовлетворении требования на основании того, что решения об отказе в продлении срока действия лицензии и приказ о прекращении права пользования участком недр соответствует действующему законодательству и не нарушают законных прав и интересов общества. При этом суд принял во внимание, что обществом были нарушены сроки по предоставлению справки из федерального фонда геологической информации и признал, что нарушение требований п. 39 Административного регламента является основанием для отказа в рассмотрении заявки на внесение изменений и дополнений в лицензию. Кроме того, суд установил, что проект, в соответствии с которым велась разработка месторождения, не был согласован, а у общества отсутствует соответствующая горноотводная документация.
Окружной суд поддержал решение суда апелляционной инстанции. Довод общества о том, что у него отсутствует обязанность предоставления справки в Федеральный фонд геологической информации, отклонен, поскольку продление срока лицензии может наступить только в случае соответствия заявочных материалов требованиям Административного регламента (см. Определение Верховного Суда РФ от 18.09.2020 N 308-ЭС20-12191).
6. Представим краткий анализ предметного законодательства с точки зрения выявления слабых мест:
- в комментируемом Законе отсутствует раздел, определяющий показатели стоимости месторождения - количественной и кадастровой. Нет также процедуры кадастровой оценки месторождений, которая предусматривает взаимодействие всех заинтересованных органов, что представляется необходимым для рационального использования недр;
- на заключительном этапе разработка месторождений в связи с потерей рентабельности нуждается в закрепленной законодательством государственной поддержке, которая могла бы заключаться, в том числе, в разрешении создания заинтересованным предприятием специального резервного фонда, что также должно быть законодательно определено;
- с целью полного соответствия рыночным требованиям цифровизации экономики кадастр, как свод сведений, должен отвечать интересам не только одного ведомства, но стать частью единой информационной системы.
