Статья 20. Закона о Недрах. Прекращение права пользования недрами

Право пользования недрами прекращается по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, указанными в части первой статьи 21 настоящего Закона, в случаях:

1. возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами;
2. нарушения пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами;
3. систематического (два и более раза в течение четырех лет) нарушения условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами;
4. если пользователь недр в течение установленного лицензией на пользование недрами срока не приступил к осуществлению пользования недрами;
5. ликвидации пользователя недр;
6. нарушения пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр, установленных частью первой статьи 23 настоящего Закона;
7. непредставления и (или) нарушения порядка представления пользователем недр геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 настоящего Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении участка недр местного значения);
8. подачи пользователем недр заявления о досрочном прекращении права пользования недрами;
9. возникновения обстоятельств, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве;
10. принятия Правительством Российской Федерации решения в соответствии с частью пятой статьи 2.1 настоящего Закона;
11. возникновения обстоятельств, являющихся случаями обязательного перехода права пользования участками недр и (или) основаниями обязательного переоформления лицензии на пользование недрами, если пользователем недр не выполняются условия обязательного перехода права пользования участками недр и (или) обязательного переоформления лицензии.

При несогласии пользователя недр с решением о досрочном прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. В случае признания решения о досрочном прекращении права пользования недрами незаконным в порядке, предусмотренном законодательством, право пользования недрами подлежит восстановлению.

При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, в том числе досрочно, на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением.

При прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, пользователь недр прекращает пользование участком недр, предусмотренное лицензией на пользование недрами, за исключением ликвидации и (или) консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием этим участком недр. При этом в государственный реестр участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами, предусмотренный статьей 28 настоящего Закона, вносится запись о прекращении права пользования недрами по соответствующей лицензии на пользование недрами.

Комментарий к ст. 20 Закона о Недрах

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что право пользования недрами прекращается по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр.

В соответствии со ст. 12 настоящего Закона в лицензии на пользование недрами обязательно должен быть указан срок ее действия, то есть срок пользования участком недр. Участок недр предоставляется в пользование на определенный срок или без ограничения срока (подробнее см. комментарий к ст. 10).

2. Частью 2 комментируемой статьи определены причины досрочного прекращения права пользования недрами:

1) возникла непосредственная угроза жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами;

2) пользователь недр нарушил условия лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами;

3) пользователь недр систематически (два и более раза в течение четырех лет) нарушал условия пользования участком недр по лицензии на пользование недрами;

4) пользователь недр в течение установленного лицензией на пользование недрами срока не приступил к осуществлению пользования недрами;

5) пользователь недр ликвидирован;

6) пользователь недр нарушил требования по рациональному использованию и охране недр, установленные ч. 1 ст. 23 настоящего Закона;

7) пользователь недр не представил и (или) нарушил порядок представления геологической информации о недрах в соответствии со ст. 27 настоящего Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов РФ - в отношении участка недр местного значения;

8) пользователь недр подал заявление о досрочном прекращении права пользования недрами;

9) возникли обстоятельства, предусмотренные законодательством о концессионных соглашениях, законодательством о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве;

10) Правительство приняло решение:

• об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения - в случае, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого в том числе по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным ч. 3 ст. 2.1 комментируемого Закона;
• о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии - при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.

Принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами осуществляется комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов РФ.

Как отмечается в научной литературе, процедуру прекращения права пользования недрами не следует относить к надзорному блоку правовых средств по следующим причинам:

1) органы, принимающие решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами, не наделены полномочиями по контролю и надзору;

2) рассмотрение вопроса о досрочном прекращении происходит уже после проведения контрольных мероприятий, и результатом должно являться не наказание, а такое решение, которое обеспечивало бы реализацию следующих целей:

• недопущение негативного воздействия на объект недропользования, окружающую среду и население, проживающее в зоне влияния работ, и т.д. (например, приостановление или ограничение права пользования недрами);
• применение оптимальной меры воздействия на недропользователя, обеспечивающей баланс интересов хозяйствующего субъекта и государства (при направлении уведомления, в частности, учитываются характер допущенных нарушений, необходимое время на их устранение, позиция самого недропользователя);

3) довольно часто бывают ситуации, когда по итогам истечения действия уведомления нарушения не устранены в полном объеме, однако лишение предприятия лицензии влечет, например, тяжелейшие социальные последствия. В таком случае лицензия, безусловно, сохраняется (именно в этом суть государственного подхода - учет широкого спектра факторов при принятии решения).

3. Частью 3 комментируемой статьи предусмотрено право пользователя недр в случае несогласия с решением о досрочном прекращении права пользования недрами обжаловать его в административном порядке или оспорить данное решение в суде. Обратим внимание, что для указанных процедур применяется общий порядок, закрепленный в ст. 50 комментируемого Закона для обжалования и оспаривания решений органов государственной власти.

В случае признания решения о досрочном прекращении права пользования недрами незаконным в порядке, предусмотренном законодательством, право пользования недрами подлежит восстановлению.

С процессуальной точки зрения при рассмотрении судами общей юрисдикции применяются нормы гл. 22 КАС "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Арбитражные суды руководствуются гл. 24 АПК "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц".

Конституционный Суд РФ рассматривал возможность проверки конституционности положений комментируемой статьи (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения) и отказал в принятии жалобы, указав, что интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо неприступления пользователя недр в течение установленного в лицензии срока к пользованию недрами в предусмотренных объемах. При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

Судебный порядок предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства о недрах.

Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела. Следовательно, оспариваемые положения комментируемого Закона сами по себе не нарушают конституционные права и свободы заявителя в указанном им аспекте (см. Определение Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 N 1862-О-О).

К.И. Байгозин обращал внимание на то, что настоящий Федеральный закон предусматривает внесудебный порядок прекращения пользования недрами, тогда как в отношении иных видов деятельности лицензия аннулируется по решению суда (ст. 20 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Однако в настоящее время ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не применяется к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования пользования недрами (п. 15 ч. 2 ст. 1 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Это обусловлено различной правовой природой лицензии на осуществление определенного вида деятельности и лицензии, предоставляющей право пользования недрами. В последнем случае государство, по сути, выдает разрешение в виде права на деятельность на индивидуально определенном участке, тогда как по смыслу ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия дает право заниматься определенной деятельностью в принципе, то есть создает абстрактную возможность реализовать это право, не устанавливая при этом для лицензиата обязанности эту деятельность осуществлять.

Отвечая на вопрос о допустимости с конституционной точки зрения досрочного прекращения права пользования недрами во внесудебном порядке, необходимо учитывать, что пользователи недр воздействуют исключительно на государственную собственность - недра, которая обеспечивает преимущественно публичный интерес. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.03.1998 N 8-П, предписание ч. 3 ст. 35 Конституции о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества. Возможность же аннулирования лицензии на право пользования недрами в административном порядке, несмотря на то что в целом такой механизм не способствует усилению гарантий прав хозяйствующих субъектов в сфере недропользования, тем не менее напрямую не затрагивает право собственности данных лиц.

4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что при пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, в том числе досрочно, на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением.

Данная норма корреспондирует с п. 2 ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", в котором установлено, что право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения о разделе продукции, заключенного в соответствии с законодательством.

В ст. 21 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" применительно к прекращению действия соглашения о разделе продукции закреплено, что действие соглашения прекращается по истечении срока его действия или досрочно по согласованию сторон, а также по другим основаниям и в порядке, которые предусмотрены соглашением в соответствии с законодательством, действующим на дату подписания соглашения.

Прекращение действия соглашения по согласованию сторон вводится в действие в том же порядке, что и исходное соглашение, за исключением процедуры аукциона. Соглашение, положения которого о способах налогообложения инвестора в соответствии со ст. ст. 8 и 13 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" не вступили в силу в течение одного года с даты подписания соглашения, прекращает свое действие по истечении одного года с даты его подписания без соблюдения условий, предусмотренных п. 1 ст. 21. Участок недр, в отношении которого соглашение прекращено по основанию, предусмотренному п. 2 ст. 21, может быть предоставлен в пользование на условиях раздела продукции только после проведения аукциона на предоставление права пользования недрами на иных условиях, чем раздел продукции, и признания аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников, а также при соблюдении положений ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".