Статья 17.1. Закона о Недрах. Переход права пользования участками недр

Право пользования участком недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

1. реорганизация юридического лица - пользователя недр в форме преобразования;
2. реорганизация юридического лица - пользователя недр в форме присоединения к другому юридическому лицу при условии, что другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр;
3. реорганизация юридического лица - пользователя недр в форме слияния с другим юридическим лицом при условии, что вновь возникшее юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр;
4. реорганизация юридического лица - пользователя недр в форме разделения, если к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом переходит право пользования участком недр, предоставленное прежнему пользователю недр, и такое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр;
5. реорганизация юридического лица - пользователя недр в форме выделения из его состава другого юридического лица, если к выделенному юридическому лицу в соответствии с передаточным актом переходит право пользования участком недр, предоставленное прежнему пользователю недр, и такое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр;
6. создание юридическим лицом - пользователем недр нового юридического лица для продолжения деятельности на предоставленном предыдущему пользователю недр участке недр при условии, что новое юридическое лицо возникло в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на дату перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;
7. передача права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся основным обществом, юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом, передача права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом, юридическому лицу, являющемуся его основным обществом, если юридическое лицо, которому передается право пользования недрами, возникло в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает требованиям, предъявляемым к пользователю недр законодательством Российской Федерации, и такому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр, а также передача права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом основного общества, юридическому лицу, являющемуся дочерним обществом того же основного общества, по его указанию при соблюдении указанных условий;
8. приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) пользователя недр, признанного несостоятельным (банкротом) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, возникшим в соответствии с законодательством Российской Федерации, и отвечает требованиям, предъявляемым к пользователям недр;
9. заключение концессионного соглашения, договора аренды или иного договора в отношении централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Переход права пользования участком недр от юридического лица - пользователя недр к иным юридическим лицам в случаях, указанных в части первой настоящей статьи, не допускается:

1. при условии, что переход права пользования недрами не отвечает условиям и требованиям, установленным частями первой, третьей - шестой настоящей статьи;
2. при наличии у пользователя недр действующего письменного уведомления о допущенных нарушениях, предусмотренного частью четвертой статьи 21 настоящего Закона;
3. при принятии решения о ликвидации юридического лица - пользователя недр со дня опубликования ликвидационной комиссией сообщения о ликвидации юридического лица - пользователя недр;
4. при признании пользователя недр несостоятельным (банкротом) в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (за исключением случаев перехода права пользования участком недр по основанию, предусмотренному пунктом 8 части первой настоящей статьи);
5. при приостановлении осуществления права пользования недрами в соответствии со статьей 20.1 настоящего Закона.

Передача права пользования участком недр, предоставленным субъекту предпринимательской деятельности на основании соглашения о разделе продукции, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

Право пользования участком, полученное лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

В случае, если настоящим Законом не установлено иное, запрещается переход права пользования участком недр федерального значения по основаниям, предусмотренным частью первой настоящей статьи, к созданному в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическому лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, которые:

1. имеют право прямо или косвенно распоряжаться (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора простого товарищества, договора поручения или в результате других сделок либо по иным основаниям) более чем десятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал такого юридического лица;
2. имеют право на основании договора или по иному основанию определять решения, принимаемые таким юридическим лицом, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности;
3. имеют право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем десять процентов состава коллегиального исполнительного органа и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем десять процентов состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления такого юридического лица.

Переход права пользования участком недр федерального значения к лицам, указанным в части пятой настоящей статьи, допускается по решению Правительства Российской Федерации при наличии предварительного согласования возможности перехода права пользования недрами Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, осуществляемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Случаи обязательного перехода права пользования участками недр устанавливаются федеральным законом.

Комментарий к ст. 17.1 Закона о Недрах

1. Комментируемая статья содержит закрытый перечень оснований перехода права пользования участком недр.

Исключительная собственность государства на недра и ограниченный оборот участков недр предусмотрены в правовых системах практически всех государств мира. Определенным исключением является принцип акцессии, согласно которому участок недр является принадлежностью по отношению к главной вещи - земельному участку и обладатель вещных прав на земельный участок получает и права на недра под ним. Данный принцип распространен в государствах, основанных на англосаксонской правовой системе.

Авторы учебника "Гражданское и торговое право зарубежных стран" коллектива кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г.В. Плеханова поясняют на примере действия данного принципа содержание правоотношений между пожизненным обладателем (владельцем) земельного участка (life tenant) и его титульным собственником (the original owner или remaindermen). Совершение пожизненным обладателем земельного участка в одностороннем порядке действий по извлечению полезных ископаемых или заключение им договора горной аренды (mining lease) представляет собой нарушение прав титульного собственника земельного участка, так как работы по добыче полезных ископаемых повреждают его. При этом титульный собственник также не имеет юридической возможности извлекать полезные ископаемые (как и передавать данный земельный участок по договору горной аренды) в силу отсутствия у него права владения земельным участком как имуществом. Использование собственником (его агентом) земельного участка в целях осуществления бурения или иных горных работ представляет собой правонарушение под названием trespass to land.

В определенном смысле российское законодательство также отражает этот принцип. Комментируемый Закон предоставляет физическим лицам - обладателям имущественных прав на земельный участок ограниченное право пользования недрами под ним. Собственники и владельцы земельных участков имеют определенные права в отношении участков недр под ними - они вправе без лицензии:

1. использовать общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, без взрывных работ в границах данных земельных участков;
2. осуществлять добычу подземных вод в объеме не более 100 куб. м в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения;
3. осуществлять строительство подземных сооружений на глубину до 5 м в порядке, установленном нормативными актами субъектов РФ. Указанные действия не должны осуществляться в рамках предпринимательской деятельности.

Именно в таком объеме российским законодательством допускается оборот прав пользования недрами (но не участками недр).

Согласно ч. 2 ст. 1.2 комментируемого Закона оборот участков недр ограничен. Невозможна и переуступка права пользования недрами (ч. 6 ст. 11 комментируемого Закона). Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 04.10.2006 N 441-О исключительность полномочия обладателя лицензии, выражающаяся в том числе в невозможности для иных лиц иметь и осуществлять предоставленные по ней права, не может нарушать права ее обладателя в силу персонифицированного характера лицензии, смысл которой состоит в том, что указанная в ней деятельность должна выполняться исключительно указанным в ней лицом (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2021 N Ф06-2898/2021 по делу N А12-14557/2020).

Спорной является правовая природа договоров подряда, заключаемых обладателем недропользовательской лицензии с иными лицами. Суды, оценивая объем работ, выполняемых подрядчиками, должны ответить на вопрос о том, являются ли эти работы ключевыми для недропользования. Положительный ответ означает передачу недропользователем подрядчику полного цикла работ и, следовательно, права пользования недрами, что квалифицируется судами как нарушение законодательства (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2021 N Ф06-2898/2021 по делу N А12-14557/2020).

Однако в целом вопросы реализации полномочий собственника находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Напротив, распоряжение недрами континентального шельфа осуществляется исключительно федеральными органами государственной власти (п. 8 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона). Участки недр не могут быть отчуждены. Права пользования ими являются ограниченными в обороте - отчуждение этих имущественных прав возможно, но только в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Порядок и основания перехода права пользования недрами регламентируются комментируемой статьей. Так, лицензия на пользование недрами не может быть объектом исполнительного производства (см. Постановление ФАС Уральского округа от 22.04.2010 N Ф09-3063/10-С2 по делу N А47-8625/2009).

2. Как очевидно из содержания комментируемой статьи, наиболее эффективный оборот участков недр лежит в сфере корпоративного права - большинство оснований перехода права пользования недрами возникают в результате смены "жизненных циклов" юридического лица - недропользователя. Так, основаниями перехода прав пользования участками недр являются изменение организационно-правовой формы юридического лица, присоединение к юридическому лицу - обладателю лицензии другого юридического лица или слияние обладателя недропользовательской лицензии с другим юридическим лицом. В перечисленных случаях переоформление недропользовательской лицензии происходит автоматически.

Несколько отличаются условия перехода права пользования участками недр при присоединении, разделении юридического лица, выделении из юридического лица другого юридического лица, учреждении юридическим лицом нового юридического лица и при передаче права пользования недрами дочернему обществу юридического лица. Российский законодатель заинтересован в максимальном вовлечении участков недр в хозяйственный оборот и наиболее полном извлечении полезных ископаемых из недр, тогда как постоянная смена недропользователя не соответствует такой цели. По этой причине комментируемая статья обусловливает переход права пользования недрами поддержкой стабильного недропользования. Так, при присоединении недропользователя к другому юридическому лицу переход прав пользования недрами к новому недропользователю обусловлен соответствием присоединяющего юридического лица требованиям, предъявляемым к пользователям недр, и наличием у него квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для безопасного проведения работ.

При разделении (выделении) юридических лиц переход обусловлен намерением продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр; при учреждении недропользователем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности согласно недропользовательской лицензии, - регистрацией нового юридического лица на территории РФ (то есть он должен быть российским юридическим лицом), сохранением прежним недропользователем 50% участия в уставном капитале нового недропользователя на момент перехода права пользования недрами к нему и наличием у нового недропользователя необходимых разрешений на соответствующие сопутствующие недропользованию виды деятельности и передачей ему прежним недропользователем необходимого имущества.

Передача права пользования участком недр недропользователем дочернему обществу или, напротив, основному обществу (а равно другому дочернему обществу этого же основного общества по указанию основного общества) обусловлена:

1) регистрацией нового недропользователя на территории РФ;

2) соответствием этого дочернего или основного общества:

• требованиям к недропользователям законодательства РФ;
• условиям проведенного аукциона, по результатам которого прежний недропользователь получил право пользования недрами;
• условиям лицензии на пользование недрами прежнего недропользователя;

3) передачей необходимого имущества.

Наконец, основанием для перехода права пользования участком недр является приобретение субъектом предпринимательской деятельности - российским юридическим лицом, отвечающим квалификационным требованиям законодательства РФ о недрах, имущества (имущественного комплекса) прежнего недропользователя. Таким образом, комментируемая статья ограничивает права иностранных недропользователей путем требования передачи права пользования недрами исключительно юридическому лицу - переход права пользования недрами к иностранному юридическому лицу невозможен в принципе (даже если пользователь сам является иностранным лицом).

Наличие иностранного инвестора в составе группы лиц с потенциальным будущим недропользователем и, разумеется, участие иностранного инвестора в уставном капитале потенциального будущего недропользователя также являются препятствием для перехода к нему прав пользования недрами. Впрочем, согласно ч. 5 и 6 комментируемой статьи это препятствие юридически преодолимо - иное правило может быть, во-первых, предусмотрено настоящим Законом, во-вторых, Правительством в исключительных случаях может быть принято решение, допускающее переход права пользования недрами.

При этом согласия прежнего недропользователя на переоформление лицензии на иное лицо для перехода права пользования недрами не требуется (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2019 N 75-АПГ18-10).

3. Несмотря на достаточно частое использование в комментируемом Законе формулировки "требования, предъявляемые к пользователям недр", перечень таких требований до настоящего времени не определен.

Не вполне понятны критерии разграничения в комментируемой статье таких оснований перехода права пользования недрами, как учреждение недропользователем нового юридического лица, созданного для продолжения недропользования согласно лицензии (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи), и передача права пользования участком недр недропользователем своему дочернему обществу (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи).

Выдвигая разные требования к переходу права пользования недрами по каждому из этих оснований, комментируемая статья не вполне четко разграничивает случаи, когда имеет место передача права недропользования дочернему обществу, а когда - передача этого права учрежденному недропользователем новому юридическому лицу, созданному специально для продолжения деятельности по пользованию недрами на соответствующем участке.

Пример. Данная юридическая коллизия имела последствия - в одном из дел арбитражные суды оценили предоставление прав пользования недрами дочернему обществу недропользователя (в преддверии его банкротства) согласно норме п. 6, а не согласно норме п. 7 ч. 1 комментируемой статьи как произвольное определение правового основания переоформления лицензии на пользование недрами (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.04.2012 по делу N А28-3934/2011). В заявлении о переоформлении лицензии на пользование участком недр было указано, что передача прав пользования недрами дочернему обществу соответствует п. 7, тогда как лицензирующий орган, как следовало из материалов дела, действовал на основании нормы, предусмотренной п. 6. При этом суды обратили внимание на отсутствие в учредительных документах дочернего общества указания на цель создания этого юридического лица - продолжение работ по недропользованию на соответствующем участке, что исключает предоставление участка недр по основанию, предусмотренному п. 6 ч. 1 комментируемой статьи (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.01.2012 по делу N А28-3934/2011).

В зависимости от конкретного основания перехода права пользования недрами Административный регламент, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315, предусматривает предоставление в лицензионный орган дополнительных документов и сведений.

Следует отметить, что пп. 5 и 8 п. 65 данного Регламента признаются судами неправомерно ограничивающими права недропользователей по сравнению с требованиями комментируемой статьи. Они предусматривают такие основания для отказа в переоформлении лицензии на пользование участком недр: подача заявки на переоформление лицензии по истечении шести месяцев с даты наступления события (приобретения имущества предприятия-банкрота); процедура досрочного прекращения права пользования недрами начата до приобретения имущества предприятия-банкрота по участку недр (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.10.2020 N Ф03-4003/2020 по делу N А37-2789/2018; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.09.2017 N Ф05-9557/2017 по делу N А40-224671).

В качестве иллюстрации порядка переоформления прав пользования недрами можно привести Постановление Правительства Саратовской области от 08.08.2005 N 270-П "О Порядке оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на право пользования участками недр местного значения". Приложение N 2 к данному Порядку предусматривает форму заявки на переоформление права пользования недрами. Одновременно с заявкой претендент представляет документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии, а также лицензию на пользование недрами, подлежащую переоформлению, со всеми приложениями и зарегистрированными дополнениями к ней.

В зависимости от конкретного основания перехода права пользования претендент должен дополнительно представить:

а) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его преобразования в виде изменения его организационно-правовой формы - передаточный акт;

б) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния с другим юридическим лицом - передаточный акт;

в) в случае прекращения деятельности юридического лица - пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу - передаточный акт. Кроме того, должны быть представлены данные о соответствии претендента требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также о наличии необходимых финансовых и технических средств для безопасного проведения работ, связанных с пользованием недрами, и о наличии квалифицированных специалистов;

г) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица - разделительный баланс;

д) в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, - выписку из реестра акционеров и документы, подтверждающие передачу имущества, необходимого для осуществления деятельности на участке недр;

е) в случае передачи права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся основным пользователем, юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом, передачи прав пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом, юридическому лицу, являющемуся его основным обществом, а также передачи права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом основного общества, юридическому лицу, являющемуся дочерним обществом того же основного общества, по его указанию - передаточный акт.