Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые полезные ископаемые, подземные воды, специфические минеральные ресурсы могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или частной собственности.
Комментарий к ст. 1.2 Закона о Недрах
1. Основываясь на соответствующих конституционных нормах, часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ.
Как отмечалось в п.4.1 мотивировочной части Определения КС России от 27 июня 2000 года N 92-О, вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались КС России. В Постановлениях от 9 января 1998 года N 1-П и от 7 июня 2000 года N 10-П КС России выразил следующую правовую позицию.
В соответствии со ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч.2). Согласно статье 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч.1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч.2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч.3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с России и ее субъектов не снимается вытекающая из ст.9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов (ст.72, п."в", "г", "д", "к" ч.1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Россией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ст.76, ч.2 и 5).
В частности, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах России и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия России и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положений статей 72 (п."в", "г", "д", "к" ч.1) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов России и ее субъектов, в т.ч. по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов комментируемым Законом и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".
Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов России, поскольку этим нарушается суверенитет России.
Наличие в конституции республики наряду с положениями о суверенитете положений о том, что природные ресурсы находятся в собственности республики, и о том, что порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливается законами республики, означает, что все природные ресурсы, в том числе земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные ресурсы, на территории соответствующей республики объявлены достоянием (собственностью) именно республики, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую устанавливаются законами республики.
Тем самым закрепляется, что республике изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права республики в качестве собственника.
По существу, такие положения воспроизводят пункт 3 ст.III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти республик в составе России.
Между тем с принятием Конституции РФ указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ, в т.ч. ее статей 4 (ч.2) и 15 (ч.1), а также части 4 п.1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции РФ. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии со ст.9, 11 (ч.3), 36, 72 (п."в", "г", "д", "к" ч.1) и 76 (ч.2 и 5) Конституции РФ, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории России, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
В определении КС России от 27 июня 2000 года N 92-О также отмечалось, что данная правовая позиция КС России сохраняет свою силу.
К изложенному следует добавить, что согласно п.1 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир должны были быть определены в соответствии с законодательными актами РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит положения, определяющие оборотоспособность участков недр (геометризованных блоков недр) как объектов гражданских прав.
Оборотоспособности объектов гражданских прав посвящена статья 129 части первой ГК РФ, в п.1 и 2 которой (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ) предусмотрено следующее:
объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте;
законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению.
Однако, в отношении земли и других природных ресурсов как объектов гражданских прав в п.3 указанной статьи предусмотрено специальное правило об их оборотоспособности: земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В рамках такого регулирования норма ч.2 комментируемой статьи устанавливает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме и что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Случаи перехода права пользования участками недр от одного субъекта предпринимательской деятельности - пользователя недр к другому предусмотрены в ч.1 ст.17_1 комментируемого Закона. Эти случаи связаны с реорганизацией юридических лиц, созданием юридическим лицом нового юридического лица для продолжения деятельности на предоставленном участке недр, передача права пользования участком недр от основного общества дочернему, от дочернего общества основному или дочерним обществом другому дочернему обществу, приобретение имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр). Там же определены условия, при которых может быть осуществлен переход права пользования участками недр.
Участки недр как объекты гражданских прав согласно п.1 ст.130 части первой ГК РФ относятся к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость). В соответствии с п.1 ст.131 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 года N 58-ФЗ) право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. В пункте 6 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ) предусмотрено, что порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и основания отказа в регистрации этих прав устанавливаются в соответствии с данным Кодексом законом о регистрации прав на недвижимое имущество. Таким актом является Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Соответственно, полезные ископаемые и иные ресурсы, добытые из недр, в отличие от полезных ископаемых и иных ресурсов, содержащихся в недрах, могут находиться в любой форме собственности, признаваемой и защищаемой в России, а не только в государственной форме собственности.
Часть 2 ст.8 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя закрепляет, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Данная конституционная норма воспроизведена и детализирована в положениях п.1 и 4 ст.212 части первой ГК РФ. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также России, субъектов РФ, муниципальных образований. Понятие же "иные формы собственности", которое использовано в ч.2 ст.8 Конституция РФ, а вслед за ней и в п.1 ст.212 ГК РФ, ни в Конституции РФ, ни в гражданском законодательстве не раскрывается.
На добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы в полной мере распространяются приведенные выше общие положения п.1 и 2 ст.129 части первой ГК РФ об оборотоспособности объектов гражданских прав. В связи с этим следует упомянуть о том, что до настоящего времени действует Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 года N 179, которым утвержден Перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена.
Названный Перечень включает в себя и такие позиции, как:
- драгоценные и редкоземельные металлы и изделия из них;
- драгоценные камни и изделия из них;
- стратегические материалы;
- уран, другие делящиеся материалы и изделия из них;
- отходы радиоактивных материалов;
- отходы, содержащие драгоценные и редкоземельные металлы и драгоценные камни.
