1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации.
Комментарий к ст. 137 Конституции РФ
1. Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65, определяющую состав РФ и конституционно-правовой статус каждого субъекта РФ, является, согласно ст. 137 (ч. 1) Конституции, ФКЗ о принятии в состав РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Принятие ФКЗ по такому вопросу происходит не в общем законодательном процессе, а в специальном порядке. Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая общий согласно ч. 1 ст. 104; не требуется и одобрения законодательными органами двух третей субъектов РФ.
Предложения об изменениях состава РФ исходили из различных соображений и целей: уменьшение "чрезмерного" количества субъектов РФ, более полное соответствие субъектов РФ существующим социально-экономическим и культурным связям между территориями РФ, укрупнение небольших по населению и уровню экономического развития субъектов РФ, включение экономически слабых и нуждающихся в федеральных дотациях субъектов РФ в состав смежных и более мощных субъектов РФ ("доноров" федерального бюджета), ограничение возможностей развития различных сепаратистов и т.п.
Некоторые предложения (объединение одной группы субъектов РФ в Уральскую Республику, другой группы - в Сибирскую, третьей группы - в Дальневосточную Республику) не встретили достаточной поддержки. Не было поддержано и предложение о восстановлении нарушенного в 30-х годах единства Бурятской автономии путем объединения Республики Бурятии, двух бурятских автономных округов и небольших разделяющих их территорий.
Так, в конце прошлого века в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно обсуждался, но так и не был решен вопрос об их объединении в один субъект РФ.
Было осуществлено образование новых субъектов РФ в результате разделения прежде существовавших (например, разделение Чечено-Ингушской Республики на две республики: Чеченскую и Ингушскую; объединение двух субъектов РФ (например, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край); включения территорий некоторых автономных округов с их ликвидацией в состав тех субъектов РФ, в составе которых эти округа состояли до этого (Красноярский край, Иркутская, Читинская, Тюменская области и др.).
Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных областей в республики в составе РФ (Адыгея, Алтай), подтвержденное Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например, в Чукотском автономном округе, в Свердловской области, но был решен отрицательно. В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется ФКЗ.
Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне ее границ на практике не возникал. Иногда даже в отдельных субъектах Федерации (например, Чечня) возникал вопрос о выходе из состава РФ. Но Конституция, упоминая о возможности вступления в состав РФ нового субъекта, не предусматривает возможности отделения от нее.
Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения шести (а фактически даже семи) предусмотренных в ст. 5 и 65 Конституции разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов Федерации. Различий в правовом статусе краев и областей или автономной области и автономных округов практически нет; оправданно ли вообще сохранение номинально различных, но практически тождественных статусов? Не следует ли установить, при каких условиях (по составу населения и др.) субъект РФ может иметь статус этнической автономии? Ведь в одних случаях "титульный" этнос не составляет и 2-3 процентов, в других - до 20, а иногда и 75 процентов (например, в Туве)? В иных областях национальное меньшинство может составлять 15 процентов и более, но автономии нет. Во многих автономиях население в огромном большинстве является русским, эти субъекты РФ реально являются обыкновенно русскими региональными областями (или даже республиками) с высокой степенью гарантированности социально-экономических прав и законных интересов этнических меньшинств, которая несомненно должна быть значительно повышена.
2. Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта РФ. Согласно ст. 71-73 Конституции, изменение наименования субъекта РФ относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта РФ. Включение нового наименования субъекта РФ рассматривалось как техническая операция, в связи с чем ее порядок не был никем точно определен.
В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта РФ. Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции.
Конституционный Суд Постановлением от 28 ноября 1995 г. N 15-П (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 48-68) определил, что изменения наименования субъектов РФ включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует полномочия, предоставленные ему частью 1 ст. 85 Конституции (согласительные процедуры и т.п.). Не является изменением наименования субъекта РФ в указанном смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом либо интересы других государств, а также предполагает изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.
