Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Комментарий к ст. 136 Конституции РФ
Конституционные поправки, не требующие пересмотра Конституции, относятся к гл. 3-8. Поскольку в общей форме многие предписания этих глав основаны на статьях гл. 1 или вытекают из содержания статей гл. 2 и 9, изменение таких положений гл. 3-8 может потребовать соответствующих поправок в гл. 1, 2 и 9. Это требует, в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке новой Конституции. Поэтому установленный в ст. 136 порядок внесения поправок в гл. 3-8 Конституции относится только к таким поправкам, которые не затрагивают текст гл. 1, 2 и 9.
Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании ст. 136, обратилась в Конституционный Суд с запросом о ее толковании относительно наименования и правовой формы закона о поправках к гл. 3-8 Конституции.
Конституционный Суд в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1955, N 45. Ст. 4408) установил, что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к гл. 3-8 принимаются законом РФ о поправках к Конституции РФ, принимаемым в особом порядке, который отчасти совпадает с процедурой принятия ФКЗ. Право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов согласно ст. 134. Порядок принятия этого закона в Федеральном Собрании тот же, что и порядок принятия ФКЗ, установленный в ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. После этого закон о поправках к Конституции вступает в силу и подлежит обнародованию, ибо он, как и ФКЗ, не может быть отклонен Президентом. Конституционный Суд также постановил, что законодатель вправе урегулировать: порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ; порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок; вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" был принят 4 марта 1998 г. В нем соблюдены относящиеся к его предмету предписания Конституции (напр., ст. 108, 134 и 136) и Постановления Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. N 12-П. Закон определил, что такие предложения должны содержать предлагаемый новый или измененный текст статьи, ее части или пункта либо положение об их исключении из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в ее комитет, ведающий вопросами конституционного законодательства, для проверки соответствия этого предложения Конституции и упомянутому ФЗ. Проект закона РФ о поправке к Конституции рассматривается Государственной Думой в трех чтениях; он считается одобренным, если "за" проголосовало не менее двух третей общего состава Думы. Одобренный Думой проект направляется на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, где он может быть одобрен голосами не менее трех четвертей общего состава членов Совета. Предусмотрена и возможность в случае отклонения проекта Советом Федерации создать согласительную комиссию палат Федерального Собрания. Урегулирована и процедура опубликования принятого проекта Председателем Совета Федерации и рассмотрения проекта в законодательных органах субъектов РФ. Одобренный такими органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке направляется Президенту и не позднее чем через 14 дней подписывается им, официально публикуется и вносится в текст Конституции.
За 15 лет действия Конституции было принято в соответствии со ст. 136 лишь два закона о поправке к Конституции: "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" и "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" (см. комм. к ст. 81, 96, 103 и 114), не считая внесения в соответствии со ст. 137 Конституции поправок к ст. 65, касающихся изменения состава субъектов РФ и официального наименования некоторых из них.
Статья 136 учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, для внесения поправок в Конституцию США необходимо одобрение поправки двумя третями голосов в каждой палате Конгресса и таким же большинством в каждой палате законодательных собраний трех четвертей штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.
Следует, по-видимому, признать, что установленное в ст. 76 деление законов РФ на две группы - ФКЗ и ФЗ - могло бы быть дополнено третьей, промежуточной группой - законами о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя указанное деление законов России на две группы, эти особые законы назывались бы ФКЗ, а не ФЗ о поправках к гл. 3-8 Конституции. Это согласовалось бы с содержанием ст. 1 упомянутого ФЗ о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции. Ограничив в ч. 1 предмет его регулирования поправками к гл. 3-8, этот ФЗ в ч. 2 и 3 установил ряд требований к ФКЗ о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 и к ФКЗ о внесении изменений в ст. 65; но, согласно ст. 76 (ч. 3) Конституции (см. комм. к ней), ФЗ не может противоречить ФКЗ. А не наоборот.
Остался нерешенным вопрос о том, могут ли такие законы о поправках к гл. 3-8 Конституции быть предметом конституционного контроля, если возникает вопрос об их противоречии основам конституционного строя РФ (т.е. гл. 1 Конституции России), которое, согласно ч. 2 ст. 16, недопустимо.
