1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Комментарий к ст. 132 Конституции РФ
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, а также - в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения. Включение названных вопросов в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы "перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции: они сохраняются у территориального сообщества, а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами. Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать те или иные вопросы для непосредственного решения.
Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комм. к ст. 12, ч. 1 ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность с органами государственной власти и иными муниципальными органами.
В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью. Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени правомочия собственника осуществляет прежде всего представительный орган местного самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в этой собственности, решает вопросы, связанные с утверждением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, определением порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлением тарифов и услуг данных предприятий и учреждений (п. 2-6 ч. 10 ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Правомочия собственника осуществляют и другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, а также - на основе нормативных правовых актов и по их специальному поручению от их имени - юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК).
Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому ФЗ (ст. 51), они вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки; создавать муниципальные предприятия и учреждения; определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивать отчеты об их деятельности; решать вопросы приватизации муниципального имущества.
Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. В существующей классификации они именуются как местный бюджет, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).
Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ (ст. 10 БК). Они разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 52 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Равно как и формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставлямые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Как и другие бюджеты в Российской Федерации, местные бюджеты состоят из расходной и доходной частях, которые формируются в соответствии со ст. 53-62 ФЗ от 6 октября 2003 г. Доходную часть местных бюджетов составляют собственные доходы местных бюджетов, средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов.
Конституционный Суд в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П (СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509) указал, что органы государственной власти субъектов Федерации вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий. При этом реализация данных полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Это правомочие реализуется ими в контексте положений Конституции (см. комм. к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75, п. "б" ч. 1 ст. 114), а также основанных на них федеральных законов - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 10 ст. 35, п. 2 ч. 2 ст. 55, ст. 57), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7, 8), Бюджетного кодекса (ст. 41, 61) и Налогового кодекса (части первая и вторая).
Местные налоги и сборы можно определить как совокупность: обязательных, индивидуально-безвозмездных платежей, которые установлены НК и нормативными актами представительных органов муниципальных образований и которые взимаются с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц (местные сборы), уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков органами местного самоуправления юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий (по смыслу ст. 8 и ч. 4 ст. 12 НК, часть первая).
Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляются исключительно представительными органами местного самоуправления, но в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (п. 3 ч. 10 ст. 35 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Эти же органы вправе предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами (подпункт 1 п. 1 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").
Статья 15 НК РФ в настоящее время к местным налогам относит: 1) земельный налог и 2) налог на имущество физических лиц. Значит ли это, что местные налоги уже установлены НК? Нет, поскольку часть 1 ст. 17 НК (часть первая) гласит, что налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.
Налоговым кодексом в отношении местных налогов достаточно подробно устанавливается только земельный налог (раздел X "Местные налоги" НК, часть вторая). В данном разделе, состоящем лишь из одной главы 31, которая так и называется "Земельный налог", закрепляются все названные выше признаки установления налога, кроме объекта налогообложения. Это означает, что представительные органы местного самоуправления вправе лишь немного конкретизировать федеральные нормы об определении и уплате земельного налога. В то же время органам местного самоуправления предоставляется гораздо больше самостоятельности при регулировании налога на имущество физических лиц.
Что касается сборов, то для их установления определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам (ч. 3 ст. 17 НК, часть первая).
Население муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан) может принимать решения о введении и использовании разовых платежей граждан. Они именуются средствами самообложения. При этом размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан.
Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления непосредственно относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16). Данное положение, согласно названному ФЗ (абз. 2 ч. 3 ст. 83), вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Действующий же Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503) регламентирует лишь некоторые отношения, связанные с участием органов местного самоуправления в охране общественного порядка.
В частности, указанный Закон определяет (ст. 9) следующее:
- численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами местного самоуправления. При этом она не может быть ниже нормативов, утвержденных министром внутренних дел РФ;
- увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения;
- органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.
Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2755) признано необходимым ускорить процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано учитывать положения настоящего Указа в актах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.
Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном изложении носит открытый характер. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления существенно дополняет их, конкретно определяя эти вопросы применительно каждому виду муниципальных образований (ст. 14-16) и устанавливая соответствующие полномочия органов местного самоуправления для решения данных вопросов (ст. 17).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 19-21) определяет следующее:
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации;
- государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации;
- финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;
- органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные акты по вопросам осуществления этими органами государственных полномочий. В данном случае учитывается, что органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию указанных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
- деятельность органов местного самоуправления, связанная с осуществлением государственных полномочий, контролируется органами государственной власти, которые вправе требовать от органов местного самоуправления представления соответствующих документов и давать письменные предписания по устранению имеющихся нарушений.
Органы местного самоуправления, получая отдельные государственные полномочия, не утрачивают своей изначальной природы, хотя в некоторых отношениях и становятся как бы государственными органами.
Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые конституционные положения, подчеркнул, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта Федерации - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно органы государственной власти района, не обладая качествами законодательного органа, лишены возможности передавать свои государственные полномочия муниципальным органам (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).
Ориентирующие подходы к регулированию комментируемых отношений содержит модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят на ХХ пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 7 декабря 2002 г.//Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2003. N 30. Ч. 2. С. 230-249).
