Статья 131 Конституции Российской Федерации

1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.

1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.

2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.

3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.

Комментарий к ст. 131 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи фиксирует территориальные основы местного самоуправления. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования, его населения и органов, действия принятых ими решений. Сказанное позволяет территорию местного самоуправления определить как часть территории субъекта Федерации, в границах которой граждане и сформированные ими органы местного самоуправления осуществляют муниципальную власть.

К таким территориям ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) относит городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Границы указанных территорий устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации.

Согласно названному ФЗ (ст. 11):

• территории всех поселений, за некоторыми исключениями, входят в состав муниципальных районов;
• территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли и земли для развития поселения;
• в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
• территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения.

Из комментируемой части статьи Конституции следует, что местное самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных границ, а на определенных территориях. Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, который констатировал: территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций (Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241). Такой подход предполагает, что в административно-территориальной единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов или поселков; в каждом из субъектов Федерации возможна собственная система местного самоуправления.

Конституция выделяет городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, не может быть лишено права на его осуществление. То есть недопустимо изъятие этого права, например, решением органов государственной власти субъектов Федерации или районных властей. Более того, на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление, и население соответствующих муниципальных образований не может через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на данное самоуправление (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Местное самоуправление не исключается и на других территориях, что и подтвердил ФЗ от 6 октября 2003 г. Между тем еще ранее Конституционный Суд, раскрывая содержание конституционного положения о местном самоуправлении "на других территориях", сформулировал ряд правовых позиций:

• уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708);
• территориальная сфера местного самоуправления должна определяться его максимальной приближенностью к населению, эффективностью и учитывать особенности конкретной правовой и фактической ситуации (Постановление от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532);
• население вправе в соответствии с Конституцией, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; субъект Федерации, упорядочивая процесс формирования муниципальных образований, может включать в свой учредительный акт принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, что само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П);
• в границах административно-территориальных единиц (района, города республиканского подчинения) субъект Федерации вправе создавать территориальные органы государственной власти или придавать этим единицам статус муниципальных образований; в границах территориальных единиц иного уровня - городов районного подчинения, других городских и сельских поселений районов, а также прочих городских поселений (части города, его районов, жилых комплексах) городов республиканского значения публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П);
• исключение городов из числа территориальных образований, на которых осуществляется государственная власть на местах, и наделение их статусом муниципальных образований не только не ущемляет права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, но, напротив, создает дополнительные возможности (Определение от 4 февраля 1999 г. N 1-О//СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1092);
• полномочия субъекта Федерации самостоятельно определять территории, на которых осуществляется местное самоуправление, предполагает и самостоятельное решение им вопроса о необходимости создания внутригородских муниципальных образований. Отсутствие внутригородских муниципальных образований при наличии местного самоуправления на уровне городов не препятствует осуществлению жителями города Самары местного самоуправления и не нарушает их конституционного права на местное самоуправление. В то же время граждане, полагающие, что создание внутригородских муниципальных образований необходимо, вправе внести предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в Устав города Самары в порядке народной правотворческой инициативы, предусмотренной Уставом (Определение от 22 октября 1999 г. N 174-О).

Местное самоуправление с некоторыми особенностями осуществляется в закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах. Согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 80, 81) данные образования являются городскими округами; специфика их местного самоуправления устанавливается соответствующими федеральными законами.

Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории (ст. 82 того же Закона).

ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 79) закрепляет также особенности организации местного самоуправления в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, в указанных городах в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами названных городов с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления (см. комм. к ч. 2 ст. 130). Их структура, согласно Конституции, определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. 

Данная формула предполагает следующее:

• мнение населения по указанному вопросу обязательно и является окончательным;
• граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;
• при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые должны допускать эту самостоятельность;
• волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования;
• изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной поддержке.

Вместе с тем ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления, и участие населения в решении этого вопроса минимизируется (ст. 34-42).

Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые положения Конституции, обращал внимание, в частности, на следующее:

• самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает ни прав органов государственной власти субъектов Федерации, ни прав муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (постановления от 30 мая 1996 г. N 13-П и от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 1998. N 4. Ст. 532);
• учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П, Определение от 13 июля 2000 г. N 195-О).

На конец 2008 г. местное самоуправление в стране осуществлялось практически повсеместно, кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики. В целях гарантирования конституционного права граждан и этих республик на участие в осуществлении местного самоуправления был принят ФЗ от 24 ноября 2008 г. "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", согласно которому выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территории этих республик должны быть проведены в период с 1 мая по 31 октября 2009 г. (РГ. 2008. 26 ноября).

2. Часть 2 комментируемой статьи касается границ территорий муниципальных образований. Их можно именовать муниципальными границами. Они представляют собой линию, определяющую пределы территории муниципального образования и разделяющую эти территории.

Данные границы устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации. При этом во внимание принимаются требования, сформулированные в ст. 11 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, например:

• в границах городского поселения могут находиться один город и один поселок, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
• в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
• границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав района;
• границы поселения не могут пересекаться с границами населенного пункта, а границы муниципального района не могут пересекаться с границами поселения.

При решении вопросов муниципальных границ во внимание также должны приниматься особенности традиционной хозяйственной деятельности и расселения населения на соответствующей территории (ч. 2 ст. 85 Закона).

Указанный ФЗ устанавливает порядок изменения границ муниципальных образований (ст. 12, 13). Предусмотрено, что это возможно по инициативе населения (оформляется решением референдума) и органов государственной власти и местного самоуправления (оформляется соответствующим решением). В тех случаях, когда изменение границ сопровождается перераспределением территории, требуется согласие населения, выраженное путем голосования, а когда такого перераспределения нет, согласие может быть выражено представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений (см. комм. к ч. 2 ст. 130 и ч. 1 ст. 131).