1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.
2. Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.
3. Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
4. Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
5. Иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом.
6. Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
Комментарий к ст. 129 Конституции РФ
1. Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 "Судебная власть", является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Будучи обязанной обеспечивать верховенство закона, единство законности на всей территории Российской Федерации, прокуратура организуется как единая централизованная система. Единство и централизованность этой системы поддерживается: общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета (п. 1 ст. 52 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм. и доп.); подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 11 Закона); запретом создания на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (п. 3 ст. 11 Закона).
В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры, которые в основном входят в подсистему соответствующих прокуратур субъектов Федерации. Под эгидой Генеральной прокуратуры функционируют Академия Генеральной прокуратуры РФ, ряд научных и образовательных учреждений.
Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры (за исключением Следственного комитета при прокуратуре РФ), определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ "О прокуратуре РФ" (СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830) в рамках прокуратуры РФ был создан Следственный комитет, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета, а также следственных отделов по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета.
Организация и порядок деятельности Следственного комитета помимо Конституции, ФЗ о прокуратуре, иных федеральных законов и международных договоров определяются Положением о Следственном комитете при прокуратуре РФ, а также другими нормативными правовыми актами Президента РФ.
В соответствии со ст. 20.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета, назначаемый на должность в том же порядке, что и Генеральный прокурор, - Советом Федерации по представлению Президента. Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должности Президентом по представлению Председателя Следственного комитета. Председатель Следственного комитета самостоятельно определяет структуру и штатное расписание Следственного комитета и его структурных подразделений, полномочия следственных подразделений, устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от должности сотрудников.
С созданием Следственного комитета, таким образом, в прокуратуре оказался орган хотя формально и входящий в систему прокуратуры, но в организационном отношении функционирующий практически автономно, так как Закон фактически не наделяет Генерального прокурора полномочиями по определению как его структуры, так и стратегии и тактики деятельности. В значительной мере к Председателю Следственного комитета и руководителям следственных подразделений перешли и полномочия Генерального прокурора, его заместителей и нижестоящих прокуроров по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью следственных подразделений прокуратуры (а вместе с ними и следственных подразделений других правоохранительных органов).
Как представляется, такие законодательные решения не вполне согласуются с положением комментируемой статьи о прокуратуре РФ как единой централизованной системе и вряд ли могут сыграть положительную роль с точки зрения обеспечения законности при раскрытии и расследовании преступлений.
2. С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора Конституция исходит из необходимости решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной власти. При этом Президент наделен полномочием представлять кандидата на должность Генерального прокурора, а Совет Федерации - полномочием принимать окончательное решение о его назначении на должность или об отклонении.
Ни Конституция, ни федеральные законы не регламентируют порядок подбора и обсуждения кандидатур, подлежащих представлению Президентом для назначения на должность Генерального прокурора. Определение такого порядка, как и установление конкретных критериев оценки кандидатов, относится к компетенции самого Президента. Конечно же, эти кандидаты должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей: быть гражданами Российской Федерации, иметь высшее юридическое образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности (ч. 1 ст. 40 Закона). Представляется также, что с учетом требований, предъявляемых к кандидатам на более низкие должности прокуроров субъектов Федерации (ч. 3 ст. 40 Закона), кандидат на должность Генерального прокурора должен быть не моложе 30 лет и иметь стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. Впрочем, с учетом того, что должность Генерального прокурора имеет в известном смысле политический характер, требование о пятилетнем стаже работы кандидата на эту должность именно в органах прокуратуры вряд ли можно признать обязательным. Наличие у кандидата опыта работы по юридической специальности в иных правоохранительных или правоприменительных органах может быть достаточным свидетельством его профессиональной компетентности.
Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным его Регламентом.
Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона).
Срок полномочий Генерального прокурора установлен Законом в пять лет, по истечении которых на данную должность должно быть назначено либо то же самое, либо другое лицо.
Как следует из ст. 43 Закона о прокуратуре (в ред. от 10 февраля 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5620), Генеральный прокурор, как и любой другой прокурорский работник, может быть освобожден от должности в связи с: а) достижением предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращением гражданства Российской Федерации; в) нарушением Присяги, а также совершением проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдением ограничений, связанных со службой, а также возникновением других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и пунктом 3 статьи 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"; д) разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным законодательством РФ о труде.
В соответствии с п. 2 ст. 42 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в случае возбуждения в отношении прокурора уголовного дела он на период расследования отстраняется от должности. Это положение Закона распространяется и на Генерального прокурора. Однако ни в Конституции, ни в самом Законе не определено, кто и в каком порядке может отстранить Генерального прокурора от должности.
Рассмотрев этот вопрос в Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364), Конституционный Суд признал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела, имеющим обеспечительно-исполнительный характер и исключающим проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий. В силу же конституционного статуса Генерального прокурора его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию государственно-властной инстанции федерального уровня, находящейся вне системы прокуратуры. Такой инстанцией, в условиях существующего законодательного регулирования, как признал Конституционный Суд, выступает Президент, который не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. О принятии такого решения должен быть незамедлительно проинформирован Совет Федерации как орган, управомоченный рассматривать вопрос о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора. Данная правовая позиция в дальнейшем была косвенным образом поддержана федеральным законодателем, установившим в п. 2 ч. 1 ст. 448 УПК правило, согласно которому при решении в отношении Генерального прокурора вопроса о возбуждении уголовного дела или о привлечении в качестве обвиняемого именно Президентом в Верховный Суд РФ вносится представление о даче заключения о наличии в действиях Генерального прокурора признаков преступления
3. С учетом того, что, согласно п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть 3 комментируемой статьи предусматривает назначение прокуроров субъектов Федерации по согласованию с этими субъектами.
Ни Конституция, ни ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" не определяют, с каким именно органом государственной власти должно согласовываться назначение прокурора субъекта Федерации. Пункт же 1 ст. 13 Закона передает решение этого вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации, в силу чего в одном случае согласование может проводиться с законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации, в другом - с исполнительным органом, а в третьем - с тем и другим органами.
Закон не устанавливает также, кому именно - Генеральному прокурору или органам власти субъекта - принадлежит право инициировать назначение на должность конкретного кандидата, что дает возможность проявлять инициативу как с одной, так и с другой стороны.
В постановлениях Конституционного Суда от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877) и от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), а также из Определения Конституционного Суда от 21 декабря 2000 г. по ходатайству Министра внутренних дел РФ о разъяснении названных постановлений (СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215), положение о согласовании назначения на должность прокурора субъекта Федерации с соответствующим субъектом означает только необходимость использования установленных Конституцией и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Однако необходимость согласования с субъектами Федерации назначения на должность определенных категорий должностных лиц, осуществляющих федеральные полномочия, не может, как подчеркнул Конституционный Суд, ограничивать прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать вопрос о назначении этих должностных лиц.
Освобождение прокурора субъекта Федерации от должности независимо от его основания производится Генеральным прокурором. При этом у него нет необходимости согласовывать решение об освобождении от должности с соответствующими органами государственной власти субъекта Федерации (п. 2 ст. 13 Закона).
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи, иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором без проведения каких-либо обязательных предварительных согласований.
В таком порядке назначаются, как указано в п. 2 ст. 13 Закона, прокуроры городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных, прокуратур воинских частей и др.). В этом же порядке осуществляется и их освобождение от должности.
Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров соответствующих субъектов Федерации (если речь идет о назначении прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления, однако в этих случаях учет высказанного мнения не является для Генерального прокурора обязательным.
С учетом того, что в отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей эти обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый заместитель и заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора (п. 2 ст. 14). Первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента (п. 3 ст. 20.1).
5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" определены следующие полномочия прокуратуры:
- надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы);
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (в рамках этих полномочий осуществляется согласование с Генеральной прокуратурой утверждаемых Минюстом России Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, рассмотрение жалоб и заявлений осужденных, лиц, содержащихся под стражей, и задержанных, осуществляются проверки условий содержания лиц в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания);
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Конкретные полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования определяются УПК, в частности его статьей 37. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ эти полномочия, особенно применительно к уголовным делам, досудебное производство по которым осуществляется в форме предварительного следствия, оказались значительно суженными. В частности, прокурор лишился права возбуждать уголовные дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, осуществлять производство отдельных следственных действий или в целом производство предварительного расследования по уголовному делу;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указом Президента от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958);
- участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами (полномочия прокурора в этих сферах судопроизводства определяются соответственно: статьей 45 ГПК, предоставляющей прокурору право обращаться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, а также граждан, если последние по каким-либо причинам не могут сами обратиться в суд; статьей 52 АПК, в соответствии с которой прокурор может обратиться в арбитражный суд с оспариванием нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с исками о недействительности сделок, затрагивающих интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; статьями 37 и 246 УПК, в силу которых прокурор в суде по уголовным делам поддерживает государственное обвинение);
- участие в правотворческой деятельности (органы прокуратуры, не будучи наделены на федеральном уровне правом законодательной инициативы, могут реализовать свои предложения по совершенствованию законодательства посредством их внесения Президенту или Правительству, а также путем участия в обсуждении законопроектов; конституциями, уставами и законами ряда субъектов Федерации прокуратуре предоставлено право участвовать в их законодательной деятельности);
- внесение представлений в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда о даче разъяснений по вопросам судебной практики;
- обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101) признал наличие у Генерального прокурора также права оспаривать в Конституционном Суде соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.
Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений деятельности прокуратуры РФ и по руководству подчиненными органами прокуратуры. При этом, осуществляя свою деятельность, прокуроры не должны подменять иные органы.
В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе: иметь доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок, ревизий, представления необходимых материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов; приносить протесты на противоречащие закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона; предостерегать о недопустимости нарушения закона; выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. В случаях выявления противоречия постановлений Правительства Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор информирует об этом Президента.
