1. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
2. Председатели, заместители председателей и судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
3. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Порядок осуществления гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства регулируется также соответствующим процессуальным законодательством.
Комментарий к ст. 128 Конституции РФ
1. Правило, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, устанавливает порядок наделения судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов полномочиями. Судьи названных судов назначаются на должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Таким образом, данное правило в полном объеме корреспондирует нормам п. "е" ст. 83 и п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции. Кроме того, данная конституционная норма подтверждает факт учреждения названных судов непосредственно Конституцией.
Наличие подобного правила - один из признаков системы разделения властей, свидетельствующий о характере распределения государственно-властных полномочий между тремя ветвями власти. Участие Президента и парламента (как правило, именно высшей его палаты) страны в процессе формирования судейского корпуса - явление широко распространенное. Вместе с тем Европейская хартия о статусе судей в качестве общего принципа формирования судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти - судебной (п. 1.3). Как будет показано ниже, в РФ судебная власть также принимает участие в этом процессе, хотя и в иной форме. Существование в государстве того или иного порядка формирования судейского корпуса свидетельствует о наличии или отсутствии у судебной власти такого качества, как независимост. (см. комм. к ст. 120).
ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4824; 2003. N 27. Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274), "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; 2003. N 27. Ч. 1. Ст. 2699; 2004. N 13. Ст. 1111; 2006. N 29. Ст. 3120), "О военных судах в Российской Федерации" от 23 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170; 2006. N 50. Ст. 5277; N 50. Ст. 5277), Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (Ведомости РФ, 1992. N 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399; 2000. N 26. Ст. 2736; 2001. N 51. Ст. 4834; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 15. Ст. 1278), а также ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4825; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273; 2007. N 7. Ст. 829), развивая конституционные нормы, детализируют порядок формирования судейского корпуса Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. В отличие от ранее действовавшей редакции ст. 13 ФКЗ о судебной системе, содержавшей описание порядка наделения судей полномочиями, современная редакция имеет бланкетный характер и отсылает к нормам Закона о статусе судей и ФКЗ о Конституционном Суде (имея в виду особенности формирования состава этого Суда).
В соответствии со ст. 9 ФКЗ о Конституционном Суде предложения о кандидатурах на должности судей этого Суда могут вноситься Президенту РФ парламентариями обеих палат федерального парламента, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Президент представляет соответствующие кандидатуры (кандидатуру) Совету Федерации не позднее месяца с момента открытия вакансии. Верхняя палата российского парламента обязана рассмотреть вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда не позднее 14 дней с момента получения представления Президента. Каждый судья Конституционного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным считается кандидат, получивший при голосовании большинство голосов общего числа членов Совета Федерации. Председатель верхней палаты приводит лицо, назначенное судьей Конституционного Суда, к присяге, текст которой содержится в ч. 2 ст. 10 ФКЗ о Конституционном Суде. Детально процедуры обсуждения и голосования по кандидатуре в Совете Федерации урегулированы нормами гл. 27.1 его Регламента. Согласно ст. 6 Закона о статусе судей, судьи Верховного и Высшего Арбитражного судов России назначаются на должности также Советом Федерации по представлению Президента, которое вносится с учетом мнения, соответственно, Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Напомним, что до этого кандидаты должны были получить положительное решение Высшей квалификационной коллегии судей РФ, которая, в свою очередь, может рекомендовать только лицо, соответствующее требованиям, перечисленным в ст. 119 Конституции РФ. Иными словами, Президент и тем более Совет Федерации выбирают кандидатуру на должность судьи названных судов не произвольно, они ограничены имеющимся списком представленных лиц.
Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда избираются на свои должности (на срок три года) в пленарном заседании этого Суда (ст. 23 ФКЗ о Конституционном Суде). Руководители Верховного и Высшего Арбитражного судов - председатели и заместители председателей - назначаются, согласно ст. 6.1 Закона о статусе судей, на свои должности практически в том же порядке, что и судьи этих судов (сроком на шесть лет). Исключение составляет роль Высшей квалификационной коллегии судей РФ*(42), которая в этом случае еще значительнее, поскольку именно она представляет Президенту кандидатуры на соответствующие должности своим заключением не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов. Одно и то же лицо может быть назначено на должность Председателя или заместителя Председателя Верховного или Высшего Арбитражного суда (равно как и иных федеральных судов общей или арбитражной юрисдикции) в соответствующем суде неоднократно, но не более двух раз подряд.
Учреждение срока занятия должностей председателей и заместителей председателей судов, ранее сохранявших на практике свои должности до ухода в отставку, вызвало ряд обращений в Конституционный Суд. В своих определениях от 15 февраля 2005 г. N 1-О по запросу Верховного Суда РФ (ВКС РФ. 2005. N 4), от 11 марта 2005 г. N 3-О по жалобе гр. Смакова Р.М. (ВКС РФ. 2005. N 6) и N 148-О по жалобе гр. Гришина М.И., Грошевой Г.И. и др. (ВКС РФ. 2005. N 5), рассмотрев вопрос об установлении 6-летнего срока занятия должности председателем суда и его заместителями и возможности повторного занятия названных должностей, пришел к выводу о конституционности оспариваемых норм, так как введение определенного срока пребывания в должности председателя или заместителя председателя федерального суда само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных гарантий статуса судей, в том числе применительно к лицам, назначенным на указанные должности до вступления в силу соответствующих законодательных изменений (обращавшиеся руководители федеральных судов были назначены на должности ранее. - А.Е.), и поскольку за этими лицами сохраняется конституционно-правовой статус судьи, то его гарантии распространяются на них в полной мере, т.е. их судейский статус не изменяется и не ухудшается, при том что для всех судей возможность быть назначенными на должность председателя или заместителя председателя суда обеспечивается равным образом.
С целью наиболее полного и всестороннего рассмотрения представленных кандидатур с 1994 г. функционирует комиссия Совета по кадровой политике при Президенте РФ для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов. В настоящий момент комиссия преобразована в Комиссию при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, которая сформирована и действует в соответствии с Указом Президента РФ N 1185 от 4 октября 2001 г. о ней (СЗ РФ. 2001. N 41. Ст. 3938; 2003. N 48. Ст. 4659; 2004. N 31. Ст. 3236; 2006. N 33. Ст. 3604). Названным Указом утверждены Положение о Комиссии и ее состав.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом. Часть 2 ст. 128, таким образом, содержит две нормы права. Первая, в совокупности с нормой ч. 1 данной статьи, косвенным образом учреждает состав федеральной судебной системы в которую наряду с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами входят "другие федеральные суды" (подробнее об объеме этого понятия см. комм. к ч. 3 ст. 118). Вторая норма устанавливает порядок формирования судейского корпуса всех иных, кроме поименованных в ч. 1 настоящей статьи, федеральных судов. В этой части вторая норма корреспондирует норме п. "е" ст. 83 Конституции.
Так же как и в случае с назначением на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, детально порядок назначения судей иных федеральных судов на должности установлен нормами Закона о статусе судей. Согласно п. 3 ст. 6 этого Закона, судьи иных федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции назначаются на должности Президентом по представлению, соответственно, Председателя Верховного или Высшего Арбитражного судов. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда (п. 2 ст. 6). В соответствии с п. 4 ст. 6 судьи военных судов назначаются на должность Президентом по представлению Председателя Верховного Суда. Представления председателей должны быть основаны на мнениях соответствующих квалификационных коллегий судей, выраженных в их положительных заключениях.
Президент осуществляет назначение федерального судьи в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов.
Кроме того, судья федерального суда по его заявлению может быть назначен на должность, аналогичную занимаемой им, в другой суд того же уровня, в нижестоящий суд в описанном порядке, но при этом нет необходимости получать положительное заключение соответствующей квалификационной коллегии судей (п. 6 ст. 6).
Руководители федеральных судов (за исключением руководителей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, о чем см. комм. к ч. 1 ст. 128) назначаются на должности в соответствии с правилами ст. 6.1 Закона о статусе судей Президентом на срок 6 лет*(43) по представлению, соответственно, председателей Верховного или Высшего Арбитражного судов при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Одно и то же лицо может быть назначено на должность неоднократно, но не более двух раз подряд. Представления председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов должны быть внесены Президенту не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий председателя, заместителя председателя федерального суда, а в случае досрочного прекращения их полномочий - не позднее чем за три месяца. Отклоненные кандидатуры руководителей федеральных судов могут быть повторно представлены для назначения не ранее чем через год в описанном порядке.
Судьи федеральных судов, председатели и заместители председателей федеральных судов назначаются на должность в конкретном суде указом Президента.
3. Часть 3 ст. 128 также содержит две нормы. Первая устанавливает, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Вторая норма в косвенной форме подтверждает факт учреждения "иных федеральных судов".
Первое из названных правил также является составным и может быть расчленено. Во-первых, норма определяет, какие именно вопросы составляют предмет правового регулирования соответствующего закона. Во-вторых, она устанавливает уровень такого закона. И наконец, в-третьих, в совокупности с другими нормами гл. 7 "Судебная власть" можно сделать вывод и о том, какой именно закон - по объему правового регулирования - имеется в виду.
Итак, предметом закона должны быть полномочия федеральных судов, т.е. в законе должна быть четко и недвусмысленно определена юрисдикция (компетенция) всех федеральных судов во всех ее ипостасях - предметной (общей, родовой, видовой и конкретной) и территориальной подсудности, - перечислены права и обязанности суда (судьи) в конкретном процессе, права и обязанности председателя суда (председательствующего судебного состава, коллегии) и его заместителей. С другой стороны, в соответствующем акте должен быть детально определен порядок образования (не учреждения, поскольку последний однозначно определен Конституцией; см. комм. к ст. 118) федеральных судов в РФ. Кроме того, акт должен исчерпывающим образом регулировать и вопросы деятельности - процессуальной (рассмотрение конкретных дел) и непроцессуальной - федеральных судов (см. комм. к ст. 93, 104, 125-126). Иными словами, акт должен иметь как судоустройственный, так и отчасти процессуальный характер.
Далее. Столь значительный акт должен иметь ранг федерального конституционного закона. В Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774) Конституционный Суд подтвердил необходимость соблюдения должной - предписанной комментируемой частью ст. 128 - законодательной формы. "...Законодатель может, соблюдая требования ст. 128 (ч. 3) Конституции РФ и исходя из предписаний ст. 72 (п. "а" ч. 1) Конституции РФ, а также в развитие ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов РФ" (абз. 5 п. 8 мотивировочной части. Данная позиция нашла свое подтверждение и развитие в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ГПК РФ (СЗ РФ. 2004. N 3. Ст. 403). Необходимо также обратить внимание на Определение от 2 апреля 2001 г. N 152-О в связи с запросом Верховного Суда Республики Тыва (ВКС РФ. 2001. N 6). Предметом рассмотрения в данных делах не были полномочия судов арбитражной юрисдикции, но представляется, что данный вывод можно экстраполировать и на эти суды.
И наконец, этот акт должен содержать нормы, регулирующие правовой статус всех федеральных судов, что, естественно, предполагает и передачу законодателю полномочий по фактическому учреждению конкретных федеральных судов помимо непосредственно учрежденных Конституцией Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов именно в тексте подобного правового акта. С учетом нормы ч. 3 ст. 118 Конституции таким актом должен быть ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а точнее, принимая во внимание количество предметов регулирования этого акта и его объем, следовало бы говорить о создании Кодекса судоустройства и судебного процесса. Вместе с тем необходимо отметить, что словосочетание "федеральный конституционный закон", учитывая его использование в тексте Конституции, может быть истолковано и как множественность законов соответствующего уровня.
На практике к настоящему моменту сложилось несколько иное положение дел, которое по совокупности различных характеристик регулирования может быть оценено как должное, соответствующее рассмотренным требованиям ч. 3 ст. 128 лишь отчасти.
Ядром судоустройственного и процессуального законодательства выступает ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Его нормы:
а) непосредственно учреждают "иные федеральные суды" (тем самым в России по аналогии с другими государствами можно выделить две группы судов - непосредственно учрежденные Конституцией, или конституционные, и учрежденные законом, или законодательные): общей юрисдикции (верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды - гарнизонные и окружные (флотские) суды) и арбитражной юрисдикции (арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды и арбитражные суды субъектов Федерации) (ч. 3 ст. 4, ст. 20-22, 24-26);
б) раскрывают содержание конституционных принципов судоустройства и судебного процесса (ст. 1, 3, 5-10, 14-16);
в) устанавливают юрисдикцию (компетенцию) судов различного вида (в общих чертах) (ст. 20-22, 14-16);
г) раскрывают содержание конституционных норм о правом статусе судей (ст. 11-16);
д) определяют порядок обеспечения деятельности судов (ст. 30-33).
Нормы этого ФКЗ детализированы в других судоустройственных (институциональных) законах: ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ФКЗ "О военных судах Российской Федерации".
Из приведенного перечня очевидно, что ФКЗ о судебной системе обобщил нормы иных судоустройственных актов, по отношению к которым он выступает сегодня как рамочный. Напротив, правовой статус основного элемента судебной системы - подсистемы судов общей юрисдикции, до сих пор, к сожалению, регулируется ФКЗ о судебной системе и Законом РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (Ведомости РСФСР. 1981, N 28. Ст. 976; с изм. и доп.).
В Государственной Думе находятся в настоящий момент проект ФКЗ "Об административных судах в Российской Федерации" и дополняющий его проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проект ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" отозван Президентом. Кроме того, в Государственной Думе находится проект ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", необходимость разработки и принятия которого не вытекает из комментируемой нормы, а равно и из иных конституционных норм. Вопросы правового статуса Верховного Суда, возглавляющего подсистему судов общей юрисдикции (см. комм. к ст. 126), безусловно, составляют часть предмета регулирования более общего акта - ФКЗ о судах общей юрисдикции.
Сложнее дело обстоит с реализацией в нормах федеральных конституционных законов положения о регулировании "полномочий" и "порядка деятельности" федеральных судов. Сегодня характеристика полномочий и порядка деятельности (как процессуальной, так и непроцессуальной) содержится в полном объеме только в ФКЗ о Конституционном Суде. Полномочия арбитражных и военных судов детально урегулированы соответствующими ФКЗ. Полномочия и порядок деятельности судов общей юрисдикции (включая военные суды) еще более детально урегулированы ГПК РФ (2002 г.), УПК (2001 г.), КоАП РФ (2001 г.), в части судопроизводства военных судов по материалам о грубых дисциплинарных проступках также нормами ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении в военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" (СЗ РФ. 2006. N 49. Ст. 5089). Порядок деятельности арбитражных судов, а также полномочия (процессуального характера) урегулированы АПК РФ (2002 г.). Таким образом, нормы АПК РФ в полной мере, а нормы ГПК, УПК, КоАП и Закона о судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках - лишь частично основаны на нормах, содержащихся в названных выше ФКЗ. Нормы ст. 126 и 127 Конституции, которые содержат упоминание о "предусмотренных федеральным законом процессуальных формах", на наш взгляд, должны также трактоваться с учетом положений ч. 2 комментируемой статьи, и в этом смысле словосочетание "федеральный закон" в названных статьях употребляется как родовое понятие по аналогии с п. "д" ст. 84 Конституции и иными. Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что полномочия судов должны закрепляться в федеральном конституционном законе (постановления Конституционного Суда от 27 января 2004 г. N 1-П//СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403; от 16 июня 1998 г. N 19-П//СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; от 11 апреля 2000 г. N 6-П//СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774).
Самостоятельную группу законов, регулирующих полномочия судов, а иногда и порядок их деятельности, составляют акты, напрямую не относящиеся к числу судоустройственных или процессуальных. Тем не менее полномочия Конституционного Суда дополнены нормами ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (его статья 12 наделяет этот высокий Суд правом и обязанностью проверить соблюдение требований, предусмотренных Конституцией). Полномочия судов общей юрисдикции в сфере избирательного права конкретизированы нормами федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а в части решения вопросов, связанных с определением правового статуса субъекта РФ, - нормами ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Полномочия арбитражных судов существенно расширены и конкретизированы Бюджетным, Налоговым, Таможенным кодексами и нормами целого ряда законов, например ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", который содержит весьма обширную главу, своего рода маленький АПК. В отношении последних актов справедливо замечание, высказанное ранее.
Анализ данной группы законов позволяет выявить еще одно толкование нормы ч. 3 ст. 128 - охранительное, защищающее суды от не обеспеченной ресурсами (кадровыми, финансовыми и иными материальными) воли законодателя, направленной на расширение компетенции судов (см. также комм. к ст. 46), которое, к сожалению, пока не реализуется в должной мере.
В последнее время появилась еще одна группа актов, в той или иной мере определяющая правовой статус судов в России. Ее составляют ФКЗ об образовании в составе Федерации новых субъектов в результате объединения ранее существовавших. В этих актах содержатся статьи, посвященные порядку функционирования федеральных судов как в переходный период или период преобразования, так и по его завершении, определяется порядок перехода (перевода) судей упраздненных этими актами судов в другие суды и т.п. (подробнее см.: ст. 12 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"//СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 27. Ст. 2706; 2006. N 16. Ст. 1644; ст. 1 ФЗ "О создании Арбитражного суда Пермского края"//СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4638; ст. 14 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа"//СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119; ст. 18 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"//СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212; ст. 17 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа"//СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 1). Ст. 18 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745).
