Статья 41. Закона о банках. Надзор за деятельностью кредитной организации

Надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами.

Комментарий к статье 41 Закона о банках

1. Комментируемая статья нацелена на установление правовых основ контрольных мероприятий, обеспечивающих законность в сфере функционирования кредитных организаций. Однако она не обеспечивает всестороннее регулирование соответствующей контрольной деятельности, а закрепляет бланкетную норму, согласно которой надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами.

Основным законодательным актом, комплексно регламентирующим банковский надзор над кредитными организациями в контексте правового статуса Банка России, является ФЗ "О Центральном банке".

Отдельные положения о надзорных полномочиях Банка России в сфере деятельности кредитных организаций содержатся также в иных федеральных законах, в том числе в ФЗ "О страховании вкладов в банках РФ", а также нормативных правовых актах, принятых самим Банком России.

2. ФЗ "О Центральном банке" системно устанавливает полномочия Банка России в части банковского надзора и сопутствующего ему банковского регулирования, цели банковского надзора за деятельностью кредитных организаций (ст. ст. 56 - 76).

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями, банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов или установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Он также осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги. С учетом возложенных полномочий Банк России официально признан органом банковского регулирования и банковского надзора.

Банковский надзор Банка России - разновидность государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль как широкая по содержанию категория представляет собой регламентированную нормами права деятельность уполномоченных государственных органов и организаций по проверке своевременности и точности финансового планирования и финансовой отчетности, обоснованности и полноты поступления доходов в фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования, соблюдения финансовой дисциплины. Финансовый контроль подразумевает ряд мероприятий, позволяющих на уровне процедур достигнуть задачи наблюдения за деятельностью хозяйствующих субъектов. Выделение банковского надзора как разновидности государственного финансового контроля основано на различии видов финансового контроля по субъектам, содержанию, функциональной предназначенности, объектам контроля. Банковский надзор следует понимать как систему контрольных мероприятий, осуществляемых Банком России с целью проверки соблюдения законности в рамках правовых отношений, развивающихся в рамках деятельности кредитных организаций, соблюдения ими финансовой дисциплины.

Особенностью банковского надзора является то, что он служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к деятельности кредитных организаций. Поэтому специфику данного вида контроля составляет его объект - правоотношения, развивающиеся в связи с осуществлением кредитными организациями различных видов дозволенных форм и видов деятельности. Виды деятельности кредитных организаций предусмотрены комментируемым Законом: ст. 5 (Банковские операции и другие сделки кредитной организации), ст. 6 (Деятельность кредитной организации на рынке ценных бумаг) и др.

Наряду с объектом банковского надзора как разновидности контроля его важной характеристикой выступает и предмет банковского надзора. Под предметом банковского надзора понимается то, на что направлены контрольные мероприятия, - документы и материалы, подвергаемые непосредственному анализу и проверке. В качестве предмета банковского надзора выступают различные документы и материалы, например документы бухгалтерской отчетности, первичные учетные документы: чеки, платежные поручения, приходные и расходные ордера, иные финансовые и организационные документы и материалы (см. подробнее комментарий к ст. 40).

Банковский надзор является гарантией эффективности функционирования банковской системы и законности банковской деятельности, соблюдения законности в банковских и иных отраслевых правоотношениях в банковской системе.

ФЗ "О Центральном банке" обобщенно трактует цель банковского надзора как поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций имеет следующие свойства государственного финансового контроля:

• надзор осуществляется в рамках деятельности государственного учреждения - Банка России, наделенного властными полномочиями в отношении кредитных организаций. В соответствии с ч. 3 ст. 56 ФЗ "О Центральном банке" надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Данный комитет выполняет надзорные функции на основании положения Банка России от 22.06.2021 N КБН-2021;
• надзор носит постоянный характер - осуществляется непрерывно в рамках возложенных на Банк России функций и задач. Банк России - непрерывно действующее государственное учреждение, то есть осуществляющее деятельность на непрерывной основе.

Названные особенности находят выражение в принципах банковского надзора, сформулированных в рамках комментария к настоящей статье.

Особенность банковского надзора как разновидности государственного финансового контроля состоит и в том, что Банк России попутно надзору осуществляет регулирующие полномочия в отношении подконтрольных субъектов: регулирует участки, направления деятельности кредитных организаций.

Банк России на основании ст. ст. 57, 57.1 ФЗ "О Центральном банке" устанавливает обязательные для кредитных организаций, банковских групп правила (требования) деятельности, в том числе:

1. правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности;
2. правила составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности;
3. правила составления и представления другой информации, предусмотренной федеральными законами;
4. правила представления в Банк России и раскрытия отчетности банковских групп, установленной ст. 43 комментируемого Закона;
5. правила составления и представления информации, необходимой для оценки рисков банковского холдинга и осуществления надзора за участниками банковских холдингов;
6. требования к системам управления рисками и капиталом (Положение Банка России от 08.04.2020 N 716-П);
7. требования внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах (Положение Банка России от 16.12.2003 N 242-П);
8. квалификационные требования к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, специальному должностному лицу, ответственному за реализацию правил внутреннего контроля в кредитной организации в целях противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (Указание Банка России от 25.12.2017 N 4662-У);
9. требования к обеспечению защиты информации при осуществлении банковской деятельности в целях противодействия осуществлению переводов денежных средств без согласия клиента (Положение Банка России от 17.04.2019 N 683-П "Об установлении обязательных для кредитных организаций требований к обеспечению защиты информации при осуществлении банковской деятельности в целях противодействия осуществлению переводов денежных средств без согласия клиента");
10. нормативы, максимальные размеры различных показателей и характеристик, например нормативы ликвидности кредитной организации, нормативы достаточности собственных средств (капитала) и иные в соответствии со ст. ст. 62, 62.1, 62.2, 64, 64.1, 65 - 67 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (см. Инструкции Банка России от 06.12.2017 N 183-И "Об обязательных нормативах банков с базовой лицензией", от 29.11.2019 N 199-И "Об обязательных нормативах и надбавках к нормативам достаточности капитала банков с универсальной лицензией"; Положение Банка России от 15.07.2020 N 729-П "О методике определения собственных средств (капитала) и обязательных нормативов, надбавок к нормативам достаточности капитала, числовых значениях обязательных нормативов и размерах (лимитах) открытых валютных позиций банковских групп" и др.); см. также ст. ст. 68 - 70, 71.1, 72, 72.1 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Надзорные полномочия Банка России подразумевают осуществление им следующих функций и полномочий:

• запрашивать от кредитных организаций документы и информацию, за исключением случаев, предусмотренных законом (например, не допускается запрашивать информацию о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");
• запрашивать от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц сведения о лицах, указанных в ч. 1, 2 ст. 60 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", необходимые для оценки их соответствия квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации;
• вести перечень контролирующих кредитную организацию лиц (ст. 57.6 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Указание Банка России от 09.06.2021 N 5814-У "О форме, порядке и сроках направления кредитными организациями, страховыми организациями и негосударственными пенсионными фондами в Банк России информации о контролирующих их лицах и о порядке ведения Банком России перечней лиц, контролирующих кредитные организации, страховые организации и негосударственные пенсионные фонды");
• оценивать планы восстановления финансовой устойчивости, изменения, вносимые в планы восстановления финансовой устойчивости, качество систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, системы оплаты труда кредитной организации в части, связанной с результатом управления рисками. В случае если по результатам оценки выявлены несоответствия требованиям законодательства Российской Федерации, Банк России направляет кредитной организации (головной кредитной организации банковской группы) предписание об устранении нарушения требований законодательства с указанием перечня несоответствий и (или) недостатков и срока его исполнения (см. подробнее: ст. ст. 57, 57.2, 57.3 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; п. 3.5 Положения Банка России от 04.10.2018 N 653-П "О требованиях к содержанию, порядке и сроках представления кредитными организациями в Банк России планов восстановления финансовой устойчивости, изменений, вносимых в планы восстановления финансовой устойчивости, порядке их оценки Банком России, а также о порядке информирования кредитными организациями Банка России о наступлении в их деятельности событий, предусмотренных планом восстановления финансовой устойчивости, и принятии решения о начале его реализации");
• запрашивать и получить у бюро кредитных историй кредитные отчеты субъектов кредитной истории (ст. 57 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");
• вести Книгу государственной регистрации кредитных организаций в целях осуществления им контрольных и надзорных функций (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Инструкция Банка России от 02.04.2010 N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций");
• контролировать реализацию кредитными организациями согласия, полученного от Банка России, на приобретение, в том числе в случае пожертвования, и (или) получение в доверительное управление в результате осуществления одной сделки или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом акций (долей) кредитной организации в установленных законом случаях (см. ст. 61 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Инструкцию Банка России от 25.12.2017 N 185-И "О получении согласия (одобрения) Банка России на приобретение акций (долей) финансовой организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) финансовой организации и направлении в Банк России уведомлений о случаях, в результате которых лицо, имевшее право прямо или косвенно распоряжаться более 10 процентами акций (долей) некредитной финансовой организации, полностью утратило такое право либо сохранило право прямо или косвенно распоряжаться менее 10 процентами акций (долей) некредитной финансовой организации");
• проводить проверки кредитных организаций (см. Инструкцию Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц");
• привлекать кредитные организации к ответственности по результатам проверок (см. Инструкцию Банка России от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

3. Как уже упоминалось выше, надзорные функции Банка России осуществляются Комитетом банковского надзора, который принимает решения по вопросам:

• вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц в соответствии с ч. 3 ст. 48 ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ";
• назначения временной администрации по управлению кредитной организацией;
• аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций и др. (п. 6 Положения Банка России от 22.06.2021 N КБН-2021 "О Комитете банковского надзора Банка России").

Как видно, одни из названных полномочий Комитета носят собственно надзорный характер, а другие базируются на надзорных полномочиях Комитета и Банка России в целом и предполагают осуществление действия по результатам проведения контрольных мероприятий.

4. Контрольные, надзорные полномочия Банка России сочетаются с его полномочиями по принятию решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдаче кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, а также приостановлению действия этих лицензий и отзыву их в предусмотренных законом случаях (ст. 59 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Банковский надзор Банка России организационно обеспечивают его информационные полномочия: запросы сведений, касающихся кредитных организаций и работающих в них лиц в установленных законом случаях у самих кредитных организаций и иных субъектов (ст. ст. 57, 58, 60 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"); обработка персональных данных (ст. 61.1 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Содержание банковского надзора составляют конкретные контрольные мероприятия, осуществляемые Банком России и его уполномоченными структурными подразделениями, направленные на достижение целей и задач контроля в сфере деятельности кредитных организаций. 

К таковым мероприятиям относятся, например, следующие:

• анализ документации кредитных организаций;
• анализ финансовой (бухгалтерской) отчетности кредитных организаций;
• наблюдение за функционированием подконтрольных объектов - кредитных организаций;
• проверка кредитных организаций; получение объективной информации о состоянии контролируемых объектов;
• истребование и проверка необходимых документов;
• заслушивание отчетов;
• работа с заявлениями о нарушении финансовой дисциплины;
• принятие мер по предотвращению нарушений законности, нецелесообразных действий;
• учет нарушений, выявление их причин и условий и т.д.
  ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривает в качестве методов банковского надзора:
• проверки кредитных организаций - ст. 73;
• анализ деятельности банковских холдингов - ст. 56;
• проведение оценки планов восстановления финансовой устойчивости кредитных организаций, изменений, вносимых в планы восстановления финансовой устойчивости, - ст. 57. Этим вопросам посвящена гл. 3 Положения Банка России от 04.10.2018 N 653-П "О требованиях к содержанию, порядке и сроках представления кредитными организациями в Банк России планов восстановления финансовой устойчивости, изменений, вносимых в планы восстановления финансовой устойчивости, порядке их оценки Банком России, а также о порядке информирования кредитными организациями Банка России о наступлении в их деятельности событий, предусмотренных планом восстановления финансовой устойчивости, и принятии решения о начале его реализации";
• оценку качества систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации, банковской группы, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы), их соответствия характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков, включая определение объема и структуры операций как критериев такой оценки, - ст. 57.2. В целях детализации ст. 57.2 и предусмотренной ею оценки принято Указание Банка России от 07.12.2015 N 3883-У "О порядке проведения Банком России оценки качества систем управления рисками и капиталом, достаточности капитала кредитной организации и банковской группы";
• оценку системы оплаты труда кредитной организации в части, связанной с результатом управления рисками, - ст. 57.3. По данным вопросам см. также Инструкцию Банка России от 17.06.2014 N 154-И "О порядке оценки системы оплаты труда в кредитной организации и порядке направления в кредитную организацию предписания об устранении нарушения в ее системе оплаты труда". О действиях Банка России по оценке деятельности и отдельных качеств, свойств кредитных организаций в ракурсе надзора за ними речь идет и в ст. 60 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Иные оценочные мероприятия как элемент содержания контрольно-надзорной деятельности Банка России предусматриваются и иными его актами (например, см. Указание Банка России от 03.04.2017 N 4336-У "Об оценке экономического положения банков").

В отношении кредитных организаций Банк России ведет перечни контролирующих их лиц в соответствии с Указанием Банка России от 09.06.2021 N 5814-У "О форме, порядке и сроках направления кредитными организациями, страховыми организациями и негосударственными пенсионными фондами в Банк России информации о контролирующих их лицах и о порядке ведения Банком России перечней лиц, контролирующих кредитные организации, страховые организации и негосударственные пенсионные фонды". Сведения о контролирующих лицах формируются в соответствии с п. п. 2.2 - 2.5 данного Указания с учетом требований ст. 57.6 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

5. Принципами банковского надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций выступают:

• законность банковского надзора. В соответствии с п. 2 Положения Банка России от 22.06.2021 N КБН-2021 "О Комитете банковского надзора Банка России" Комитет банковского надзора, будучи органом в составе Банка России, в своей деятельности руководствуется ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", иными федеральными законами, указанным Положением, решениями Совета директоров Банка России, нормативными и иными актами Банка России;
• обязательность осуществления банковского надзора. Обязательность в данном случае касается самого факта проведения контрольных мероприятий. Обязательный характер также носят требования Банка России, предъявляемые в адрес проверяемых кредитных организаций;
• периодичность проведения мероприятий банковского надзора (см. п. 1.2 Инструкции Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц");
• невмешательство в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 2 ст. 56 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");
• объективность банковского надзора. Объективность является необходимым условием эффективной контрольной работы. Без объективности в осуществлении действий и принятии решений теряется смысл контроля. Объективность решений органа контроля также обеспечивается обобщением получаемой в результате проведения контрольных мероприятий информации;
• достоверность информации, подвергающейся анализу и проверке в ходе мероприятий банковского надзора. Информация, анализируемая в процессе проведения контрольно-надзорных мероприятий, должна отражать факты, соответствующие действительному состоянию правоотношений с участием кредитных организаций. Недостоверная информация некорректно отражает сложившуюся ситуацию, состояние контролируемого объекта, поэтому может привести к принятию неправомерных решений в ходе банковского надзора. Соблюдению принципа достоверности информации, подвергающейся анализу и проверке в ходе мероприятий банковского надзора, способствует реализация полномочий контролирующих субъектов снимать копии документов, осуществлять визуальное наблюдение за действиями работников поднадзорной кредитной организации (п. п. 2.1.4, 2.1.5 Инструкции Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц").

Принимаемые Банком России как органом надзора решения, осуществленные контрольно-надзорные действия обжалуются в судебном порядке (см., например: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.07.2020 по делу N А33-33706/20; Постановление Московского городского суда от 18.01.2018 N 4а-8434/2017).

6. Завершая комментарий к настоящей статье, сделаем вывод, что банковский надзор Банка России имеет большое значение для соблюдения законности, обеспечения финансовой дисциплины в сфере деятельности кредитных организаций, имея гарантийное значение для соблюдения прав и законных интересов клиентов кредитных организаций.

Функции банковского надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций - это основные направления воздействия осуществляемых Банком России контрольных мероприятий на правоотношения с участием кредитных организаций различных видов.

К числу функций банковского надзора Банка России относятся:

• охранительная;
• информационная;
• аналитическая;
• превентивная;
• управленческая.

Подробнее содержание данных функций рассмотрено в комментарии к ст. 9 в аспекте анализа юридической регламентации отношений между кредитными организациями и государством.