В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России, установленных обязательных нормативов, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытия отчетности и аудиторского заключения по ней, непредставления информации в бюро кредитных историй либо совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право в порядке надзора применять к такой кредитной организации меры, установленные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
В случае нарушения головной кредитной организацией банковской группы федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытия отчетности банковской группы и аудиторского заключения по ней либо совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право в порядке надзора применять к головной кредитной организации банковской группы меры, установленные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В случае нарушения установленных Банком России в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" обязательных нормативов для банковских групп Банк России вправе применять к головной кредитной организации банковской группы меры, предусмотренные указанным Федеральным законом.
Комментарий к статье 19 Закона о банках
Комментируемая статья обладает декларативным характером, перечисляет некоторые виды нарушений кредитных организаций и банковских групп, за совершение которых к банкам и небанковским кредитным организациям применяются меры государственного принуждения в рамках банковского надзора.
В соответствии со ст. ст. 56, 74 ФЗ "О Центральном банке" Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора, уполномоченным на применение различных мер к кредитным организациям за нарушение федеральных законов и нормативных актов Банка России. Отметим, что полномочиями на применение мер Банк России наделяется не только в соответствии с банковским законодательством, но и в соответствии с другими актами финансового законодательства, например:
- ст. 34 ФЗ "О национальной платежной системе" устанавливает меры, применяемые к операторам по переводу денежных средств, являющимся кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами иностранных платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, в целях обеспечения бесперебойности национальной платежной системы и оказания платежных услуг;
- ст. 46 Федерального закона от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" устанавливает меры, применяемые Банком России к управляющему покрытием и специализированному депозитарию в целях обеспечения выпуска, эмиссии и обращения ипотечных ценных бумаг;
- ст. 61 Федерального закона от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" устанавливает меры, применяемые в отношении лицензиата, агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев и лица, осуществляющего ведение реестра владельцев инвестиционных паев, в целях обеспечения последующего инвестирования с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления;
- ст. 34.1 Федерального закона от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" устанавливает меры, применяемые к негосударственному пенсионному фонду, направленные на негосударственное пенсионное обеспечение, в том числе досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, и обязательное пенсионное страхование и др.
Разрозненность норм, регламентирующих порядок реализации мер государственного принуждения, обусловлена правовым статусом Банка России как органа, обладающего контрольно-надзорными полномочиями в различных областях финансовой сферы. Названные полномочия Банка России были расширены в результате принятия Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков".
На основании ст. 56 ФЗ "О Центральном банке" функции надзора и банковского регулирования Банк России реализует через Комитет банковского надзора, правовой статус которого определен Положением Банка России от 22.06.2021 N КБН-2021 "О Комитете банковского надзора Банка России" (утв. Решением Совета директоров Банка России, Протокол от 21.05.2021 N ПСД-11).
Банковский надзор осуществляется постоянно, не предполагает оперативного вмешательства в деятельность кредитных организаций и направлен на поддержание российской банковской системы и защиту интересов кредиторов и вкладчиков.
Для достижения целей осуществления надзора Банк России устанавливает:
- правила совершения банковских операций и сделок;
- правила составления и представления отчетов (бухгалтерских и статистических);
- требования к системам управления рисками и внутреннего контроля;
- квалификационные требования для руководителей кредитной организации и ее подразделений, перечисленные в ст. 57.1 ФЗ "О Центральном банке";
- обязательные нормативы для кредитных организаций, особенности их расчета;
- методики определения собственных средств и обязательных нормативов кредитных организаций;
- другие банковские правила, обязательные требования Банка России, закрепленные федеральным банковским законодательством и нормативными актами органа банковского регулирования.
На основании ст. 73 ФЗ "О Центральном банке" банковский надзор осуществляется посредством проведения проверок, оканчивающихся в случае выявления нарушений перечисленных обязательных правил и требований направлением в кредитную организацию или ее филиал предписания, содержащего меры банковского надзора. Порядок проведения проверок регламентируется в том числе Указанием Банка России от 30.11.2014 N 3463-У "Об особенностях организации и проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) аудиторскими организациями по поручению Совета директоров Банка России", Указанием Банка России от 22.07.2014 N 3338-У "О порядке проведения территориальными учреждениями Банка России проверок соблюдения кредитными организациями требований к счетно-сортировальным машинам, применяемым при обработке банкнот Банка России, предназначенных для выдачи клиентам".
Также обращаем внимание, что в 2021 г. в связи с принятием Указания Банка России от 10.09.2021 N 5927-У утратили силу Инструкция Банка России от 01.09.2014 N 156-И "Об организации инспекционной деятельности Банка России в отношении некредитных финансовых организаций, саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций и не являющихся кредитными организациями операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры" и Инструкция Банка России от 25.02.2014 N 149-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)".
Названные акты Банка России применялись в качестве нормативной основы для организации и проведения проверок кредитных организаций. Вместо них в настоящее время в отношении проверок, начатых с 8 мая 2020 г., действует Инструкция Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц".
Проверки кредитных организаций проводятся служащими Банка России не реже одного раза в три года по месту осуществления деятельности кредитных организаций за период, не превышающий пять лет. Проверку головной кредитной организации банковской группы и проверку одного или нескольких ее участников согласно п. 3.2 Указания Банка России от 25.10.2013 N 3089-У "О порядке осуществления надзора за банковскими группами" проводит структурное подразделение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью банковской группы или отдельного ее участника.
Результаты проведенной проверки в соответствии с п. 5.12 Инструкции Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц" являются основанием для принятия решения о применении мер. Такие меры применяются в соответствии со ст. 74 ФЗ "О Центральном банке", Инструкцией Банка России от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и включают в том числе:
- взыскание с кредитной организации штрафа в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала, установленного ст. 11 комментируемого Закона;
- предъявление требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменении структуры ее активов;
- предъявление требования о замене лиц, перечень должностей которых указан в ст. 60 ФЗ "О Центральном банке", либо ограничении размера компенсационных и (или) стимулирующих выплат указанным лицам на срок до трех лет;
- предъявление требования об осуществлении реорганизации кредитной организации;
- введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций на срок до одного года;
- введение запрета на открытие кредитной организацией филиалов на срок до одного года;
- назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;
- введение запрета на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации;
- предъявление требования к учредителям (участникам) кредитной организации о производстве действий, направленных на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов, в том числе путем ограничения распределения прибыли кредитной организации в части выплат, влекущих уменьшение собственных средств (капитала) кредитной организации;
- введение ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки, но не ниже 2/3 ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения на срок до одного года;
- отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.
Правовая природа перечисленных мер в силу специфики статуса Банка России обладает коллизионностью. Попытка разрешения таких коллизий была предпринята Конституционным Судом РФ в Определении от 14.12.2000 N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", указывающем на административно-властный характер мер Банка России, оформляемых в виде предписания. Согласно отчетам, ежегодно представляемым Банком России, сам регулятор классифицирует меры банковского надзора на два основных вида:
- меры, примененные в рамках консультативного надзора;
- меры, применяемые на основании ст. 74 ФЗ "О Центральном банке".
Понятие консультативного надзора, используемого Банком России, в документах ненормативного характера, содержащих его официальную позицию, не определено, соответственно, не установлен порядок применения мер в рамках консультативного надзора, включая:
- письменную информацию руководству и (или) совету директоров (наблюдательному совету) кредитной организации о недостатках в ее деятельности и рекомендации по их исправлению;
- совещание.
В этой связи обращаем внимание, что перечисленные консультативные меры в течение длительного периода назывались предупредительными мерами воздействия и реализовывались на основании Инструкции Банка России от 31.03.1997 N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности", отмененной 3 сентября 2018 г. Указанная Инструкция не только раскрывала содержание рассматриваемых мер, но и регламентировала права кредитной организации, полномочия Банка России и пределы их реализации.
Анализируя в Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 гг. тенденции совершенствования подходов к надзору за финансовыми организациями в мире, Банк России отмечает собственную прогрессивность взглядов и следование международным тенденциям, отраженным в том числе в докладе "Использование в надзорной практике Банка России мотивированного (профессионального) суждения" (июль 2017 г.).
По мнению Банка России (см. указанный документ), "надзор на основе профессионального суждения предполагает высокую степень взаимодействия надзорного органа с поднадзорными с целью в первую очередь не наказать, а предотвратить правонарушение. В связи с этим очень часто сопутствующими процессами являются развитие консультативной составляющей работы надзорного органа".
Другим документом, также не обладающим статусом нормативного, дается краткое разъяснение содержания понятия "консультативный надзор", применимого к случаям выявления завышения стоимости имущества кредитной организации. Банк России отмечает, что наиболее распространенными в этом случае являются меры по направлению рекомендаций о целесообразности принять во внимание оценку Банка России и скорректировать величину собственных средств на сумму завышения стоимости имущества. Также в рамках консультативного надзора проводятся совещания, на которых обсуждаются имеющиеся у кредитных организаций вопросы по исполнению рекомендаций Банка России (см. Письмо Банка России от 14.09.2021 N 08-36-2/9012 "О возможности поэтапной корректировки величины собственных средств").
С момента отмены в 2018 г. упомянутой ранее Инструкции Банка России от 31.03.1997 N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" комплексный нормативный акт, регулирующий порядок направления письменной информации руководству и (или) совету директоров (наблюдательному совету) кредитной организации о недостатках в ее деятельности и рекомендаций по их исправлению или проведению совещания, отсутствует.
Применение мер Банком России в порядке ст. 74 ФЗ "О Центральном банке" возможно только при наличии информации о совершенном кредитной организацией нарушении банковского законодательства, обязательных банковских требований и нормативов. Такую информацию Банк России формирует в порядке выявления и фиксации нарушений, предусмотренном Инструкцией Банка России от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", на основании сведений и данных из:
- отчетности, составленной согласно Указаниям Банка России от 08.10.2018 N 4927-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации", от 09.09.2015 N 3777-У "О составлении и представлении в Банк России отчетности и иной информации о рисках банковского холдинга";
- актов проверок кредитных организаций и их филиалов, включая промежуточные акты проверок, акты проверок по отдельным вопросам, составленных согласно Инструкции Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц";
- докладных записок и актов о воспрепятствовании проведению проверок кредитной организации и ее филиала согласно Инструкции Банка России от 15.01.2020 N 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц";
- справок об осмотре (ознакомлении), актов о воспрепятствовании осмотру (ознакомлению), составленных согласно Инструкции Банка России от 20.12.2016 N 176-И "О порядке и случаях проведения уполномоченными представителями (служащими) Банка России осмотра предмета залога, принятого кредитной организацией в качестве обеспечения по ссуде, и (или) ознакомления с деятельностью заемщика кредитной организации и (или) залогодателя";
- документов аудиторских организаций, составленных по результатам проверок кредитных организаций и их филиалов (отчеты, заключения, акты о противодействии проведению проверок) согласно Указанию Банка России от 30.11.2014 N 3463-У "Об особенностях организации и проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) аудиторскими организациями по поручению Совета директоров Банка России";
- документов, полученных от кредитной организации, а также лиц, осуществляющих контроль или оказывающих значительное влияние на деятельность кредитной организации;
- актов о проведении контрольных мероприятий, составленных согласно Инструкции Банка России от 18.12.2018 N 195-И "О порядке организации и проведения Банком России контрольного мероприятия в отношении кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, порядке направления копии акта о проведении контрольного мероприятия в кредитную организацию, некредитную финансовую организацию, в отношении которых проводилось контрольное мероприятие".
На основании перечисленной информации Банк России проводит анализ сведений и данных, указывающих на нарушения, выявленные в деятельности кредитных организаций. Нарушениями кредитной организации признаются не соответствующие нормативным актам действия ее филиалов, внутренних структурных подразделений согласно Инструкции Банка России 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Квалифицирующим признаком правонарушений кредитных организаций, свидетельствующим о существенной степени вреда, является наличие угрозы клиентам кредитной организации, ее кредиторам и вкладчикам. При этом на вопрос, что следует понимать под такой угрозой, законодатель не дает четкого ответа, предоставляя Банку России самостоятельно, исходя из каждого конкретного дела, принимать соответствующее решение.
Пример. Верховным Судом РФ в 2019 г. рассматривалась одна из кассационных жалоб о признании недействительными предписаний и приказов Банка России о применении мер согласно ст. ст. 72 - 74 ФЗ "О Центральном банке" к ПАО "Промсвязьбанк". В этой связи заметим, что заявления кредитных организаций по данной категории направляются в суд согласно ст. 21 комментируемого Закона и ст. 198 АПК, предусматривающим право на обжалование ненормативных актов, решений и действий и признание их недействительными.
Банком России было установлено, что недооценка кредитного риска по ссудной задолженности заемщиков юридических и физических лиц и отдельным элементам расчетной базы резервов на возможные потери повлекла необходимость досоздания резервов на возможные потери по ссудной и приравненной к ней задолженности.
ПАО "Промсвязьбанк" представило в Банк России отчетность, составленную по формам: 0409101 "Оборотная ведомость по счетам бухгалтерского учета кредитной организации", 0409115 "Информация о качестве активов кредитной организации (банковской группы)", 0409117 "Данные о крупных ссудах", 0409118 "Данные о концентрации кредитного риска", 0409123 "Расчет собственных средств (капитала) ("Базель III")", 0409135 "Информация об обязательных нормативах и о других показателях деятельности кредитной организации" (требования к составлению перечисленных форм содержатся в Указании Банка России от 12.07.2017 N 4466-У "О методике проводимой Банком России оценки достаточности имущества банка для осуществления урегулирования его обязательств", Указании Банка России от 08.10.2018 N 4927-У О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации").
Сведения и данные, содержащиеся в отчетных документах ПАО "Промсвязьбанк", позволили установить факт несоответствия реальному финансовому состоянию кредитной организации, то есть недостоверности отчетной документации. Такие действия, по мнению Верховного Суда РФ, направлены на нарушение нормативов, установленных федеральным банковским законодательством и нормативными актами Банка России, свидетельствуют о наличии угрозы интересам кредиторов и вкладчиков и позволяют издать акт о применении мер банковского надзора в целях устранения выявленного нарушения.
Более подробно об этом см.: Определение Верховного Суда РФ от 26.04.2019 N 305-ЭС19-5888 по делу N А40-28048/2018, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2018 N 09АП-45477/2018 по делу N А40-28048/18, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23.01.2019 N Ф05-22632/2018 по делу N А40-28048/2018 "О признании недействительным предписания Центрального банка РФ".
В соответствии с п. 4.2.1 Инструкции Банка России от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" срок действия соответствующей меры исчисляется днями и месяцами. Выбор конкретной меры надзора, применяемой Банком России, осуществляется по его усмотрению исходя из фактических обстоятельств дела, но с учетом требований ст. 74 ФЗ "О Центральном банке", других нормативных актов, перечисленных в том числе в настоящем комментарии, включая Инструкцию Банка России от 21.06.2018 N 188-И "О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и др.
При этом необходимо учитывать, что Банк России вправе применять несколько мер одновременно, например штраф и требование об устранении выявленных нарушений.
