Статья 12. Закона о бесплатной юридической помощи. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

1) реализация в субъектах Российской Федерации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;

2) издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения;

3) определение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (далее - уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), и его компетенции;

4) определение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подведомственных им учреждений и иных организаций, входящих в государственную систему бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации, установление их компетенции, в том числе решение вопросов об учреждении и обеспечении деятельности государственных юридических бюро;

5) определение порядка взаимодействия участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных настоящим Федеральным законом (в том числе в части взаимодействия государственных юридических бюро с иными участниками этих систем бесплатной юридической помощи);

6) определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи;

7) оказание в пределах своих полномочий содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки.

2. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи

1. Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи первоочередным полномочием региональных органов государственной власти называет реализацию в субъектах РФ государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. В соответствии с Толковым словарем С.И. Ожегова "реализовать" - значит осуществить, исполнить все планы. В целом весь комментируемый Закон построен по принципу: федеральный законодатель устанавливает правила, рамки, а региональный выполняет данные правила, наполняет содержанием каждую норму. По существу, эффективность реализуемой государственной системы бесплатной юридической помощи зависит именно от действий региональных властей. При этом финансирование государственной системы осуществляется за счет бюджета субъекта РФ.

2. Следующее полномочие региональных органов государственной власти - это издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения (п. 2 ч. 1).

В настоящее время субъекты Российской Федерации с разной степенью активности разрабатывают и принимают соответствующие нормативные акты. В одних субъектах законы и подзаконные акты приняты, а значит, государственная система бесплатной юридической помощи начала свою работу, в других работа по законодательному обеспечению находится в процессе или только начинается.

Вместе с тем в своем исследовании К. Экштайн отсутствие того или иного закона рассматривает в качестве нарушения принципа запрета на создание барьеров и задержку на пути реализации прав.

В качестве примера субъекта, в котором осуществлено нормативное регулирование вопросов оказания бесплатной юридической помощи, можно назвать Чувашскую республику. Здесь принят Закон Чувашской Республики от 30.03.2012 N 20 "О бесплатной юридической помощи в Чувашской Республике", Кабинетом Министров определен уполномоченный орган в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. В своем интервью 07.08.2012 информационному агентству "ВолгаИнформ" министр юстиции Чувашии Н. Прокопьева рассказала, что в соответствии с внесенными изменениями в бюджет республики на 2012 год на обеспечение квалифицированной юридической помощи заложено 5,2 млн. рублей.

Заслуживает внимания также предусмотренная комментируемым пунктом ст. 12 возможность нормативными актами субъектов устанавливать дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

Так, например, ст. 8 Закона Республики Дагестан от 14.06.2012 N 32 "О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан" установлено, что право на получение бесплатной юридической помощи, помимо категорий граждан, установленных комментируемым Законом, имеют также следующие категории граждан:

1. неработающие инвалиды III группы;
2. вдовы ветеранов Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;
3. ветераны боевых действий;
4. члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий;
5. многодетные родители и родители, воспитывающие детей в возрасте до 14 лет в неполных семьях;
6. граждане, проживающие в труднодоступных и отдаленных местностях Республики Дагестан;
7. граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Таким образом, возможность реализации конституционного права поставлена в зависимость от места проживания граждан. Полагаем, что в данном случае можно проследить нарушение принципа равенства, поскольку он требует, чтобы при каждом неравном обращении существовали объективные обоснования того, в какой мере дифференциация представляется оправданной, с учетом реальных условий, являющихся предметом правового регулирования.

3. Комментируемый Закон уполномочил региональные власти определить уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и его компетенцию. Иными словами, субъектам Российской Федерации предоставлена полная свобода выбора такого органа. Единственное требование федерального законодателя, предъявляемое к уполномоченному органу субъекта в исследуемой сфере, таково: данный орган должен быть органом исполнительной власти субъекта.

В этой связи точка зрения, изложенная в комментарии к ст. 12 комментируемого Закона авторским коллективом под руководством Ю.А. Дмитриева, представляется неверной. Авторы комментария пишут, что "Министерство юстиции России в соответствии с названным выше Положением о нем вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать территориальные органы и федеральные учреждения Минюста России (подп. 2 п. 8 Положения), и в этом случае именно они становятся уполномоченными органами субъекта Федерации".

Территориальные органы Минюста России являются по своему статусу федеральными органами власти, а законодатель определил, что уполномоченным органом может быть только орган исполнительной власти субъекта РФ. Представляется, что территориальные органы Минюста России могут выступать в качестве участников государственной системы бесплатной юридической помощи, оказывая юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России.

В рамках реализации полномочия, названного п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, на наш взгляд, субъекты могут выбрать один из двух вариантов определения уполномоченного органа:

1. воспользоваться правом, гарантированным ст. 77 Конституции России, и создать специальный орган исполнительной власти, наделив его компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;
2. наделить уже существующий в структуре органов исполнительной власти субъекта орган компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что они идут разными путями и единообразия в выборе уполномоченного органа среди субъектов нет.

Так, например, в соответствии с распоряжением Правительства Амурской области от 23.03.2012 N 35-р в целях реализации комментируемого Закона Управление по обеспечению деятельности мировых судей Амурской области было определено в качестве уполномоченного органа в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Правительство Сахалинской области уполномоченным органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим обеспечение граждан бесплатной юридической помощью, определило Министерство социальной защиты Сахалинской области (Постановление Правительства Сахалинской области от 20.01.2012 N 26 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющем обеспечение граждан бесплатной юридической помощью").

В некоторых субъектах учреждено региональное Министерство юстиции, в таких случаях оно становится уполномоченным органом.

Так, в Республике Чувашии определено, что органом исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченным в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, является Министерство юстиции Чувашской Республики (Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 10.05.2012 N 171 "Об определении органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, и утверждении перечня органов исполнительной власти Чувашской Республики и подведомственных им учреждений, входящих в систему бесплатной юридической помощи на территории Чувашской Республики").

Небезынтересным для рассмотрения представляется положение проекта Закона Хабаровского края.

Статья 5 проекта закрепляет, что полномочия по обеспечению граждан бесплатной юридической помощью в крае реализуются Правительством края в лице специально уполномоченного им структурного подразделения (далее - уполномоченный орган). Однако до настоящего времени этот специально уполномоченный орган в крае не определен, равно как и не принят краевой закон.

4. Согласно п. 4 ч. 1 комментируемой статьи к полномочиям регионов относится и определение органов исполнительной власти субъекта РФ, подведомственных им учреждений и иных организаций, входящих в государственную систему бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации, установление их компетенции, в том числе решение вопросов об учреждении и обеспечении деятельности государственных юридических бюро.

Таким образом, региональный законодатель должен определить участников государственной системы бесплатной юридической помощи в своем субъекте.

Например, участниками государственной системы бесплатной юридической помощи на территории Приморского края в соответствии с Законом Приморского края от 05.05.2012 N 31 "Об обеспечении оказания юридической помощи на территории Приморского края" являются:

1. территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и подведомственные им учреждения;
2. органы исполнительной власти Приморского края, входящие в государственную систему бесплатной юридической помощи на территории Приморского края, и подведомственные им учреждения;
3. органы управления государственных внебюджетных фондов;
4. адвокаты, участвующие в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи на территории Приморского края;
5. нотариусы.

В Республике Дагестан перечень несколько иной (согласно Закону Республики Дагестан от 14.06.2012 N 32 "О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан").

Так, участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан являются:

1. органы исполнительной власти Республики Дагестан и подведомственные им учреждения;
2. органы управления государственных внебюджетных фондов;
3. государственные юридические бюро;
4. адвокаты, оказывающие бесплатную юридическую помощь и наделенные правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

В соответствии с проектом закона Ярославской области перечень участников государственной системы юридической помощи ограничен.

Соответственно, участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в Ярославской области являются:

1. органы исполнительной власти Ярославской области и подведомственные им учреждения;
2. органы управления Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области;
3. адвокаты.

5. В соответствии с п. 5 ч. 1 органы власти субъекта Российской Федерации уполномочены определить порядок взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта. Безусловно, определять такой порядок они могут только в рамках полномочий, установленных комментируемым Законом.

Учитывая, что количество участников государственной системы бесплатной юридической помощи на уровне субъекта весьма велико, обеспечить их эффективное и слаженное взаимодействие представляется весьма важным. Если законодательные органы власти субъекта призваны законодательно урегулировать сферу обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, то исполнительные органы власти своими подзаконными актами должны способствовать претворению закона в жизнь. Не случайно именно постановлениями правительств субъектов определяется уполномоченный орган (см. комментарий к п. 3 ч. 1 настоящей статьи), порядок оплаты труда адвокатов и размер такой оплаты и пр. Не является исключением и принятие решений относительно организации взаимодействия всех участников государственной системы юридической помощи.

Например, в соответствии с п. 4 ст. 2 Закона Республики Дагестан от 14.06.2012 N 32 "О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан" к полномочиям правительства Республики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью относится определение порядка взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан.

6. По существу, комментируемая норма (п. 6) является продолжением комментария к предыдущему пункту, поскольку закрепляет также одно из полномочий исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Этим полномочием является определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи.

Логика закрепления данного полномочия за органами государственной власти субъекта ясна, так как в соответствии с п. 27 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определение размера, порядка оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсаций их расходов на оказание такой помощи, а также учреждение, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности государственных юридических бюро отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

Во исполнение требований федеральных законов Законом Сахалинской области установлено, что размер, порядок оплаты труда и компенсации расходов адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, устанавливаются правительством Сахалинской области (ст. 1 Закона Сахалинской области от 27.06.2012 N 55-ЗО "Об обеспечении граждан бесплатной юридической помощью на территории Сахалинской области").

Законодатель Приморского края несколько иначе сформулировал свое обязательство в исследуемой сфере.

Часть 1 ст. 4 Закона Приморского края от 05.05.2012 N 31-КЗ "Об обеспечении оказания юридической помощи на территории Приморского края" устанавливает, что финансирование расходов, связанных с оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи на территории Приморского края, и компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством Приморского края.

7. Учитывая, что система государственной бесплатной юридической помощи находится на стадии становления и силы региональных властей направлены на включение данной системы в работу, полномочие, закрепленное в п. 7 ч. 1 комментируемой статьи, пока осуществляется незначительно. В частности, оказание содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки как полномочие региональных органов государственной власти включены в законы лишь некоторых субъектов РФ.

Законы о бесплатной юридической помощи таких субъектов Российской Федерации, как Республика Дагестан, Республика Чувашия, Амурская область, в числе полномочий правительств называют и оказание в пределах своих полномочий содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки. Говорить о каких-либо подзаконных актах пока преждевременно.

8. В соответствии с ч. 2 ст. 12 комментируемого Закона субъекты Российской Федерации своими законами могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи. При этом, безусловно, должны обеспечиваться соблюдение гарантий ст. 132 Конституции РФ, а также требования Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (ст. 19):

а) наделение полномочиями осуществляется только на основании закона субъекта Российской Федерации;

б) финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Так, в Забайкальском крае законодатель воспользовался правом передать полномочия по материально-техническому и финансовому обеспечению оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях органам местного самоуправления муниципальных районов (Закон Забайкальского края от 29.12.2008 N 98-ЗК "О наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов государственным полномочием по материально-техническому и финансовому обеспечению оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях и принципах материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края").