1. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью является совокупностью организационно-правовых, социально-экономических, информационных и иных мер, принимаемых в целях реализации гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
2. Основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью определяются Президентом Российской Федерации.
3. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами физическими и юридическими лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь
Комментарий к ст. 4 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Политика в переводе с греческого "politika" означает государственные или общественные дела (от "polis" - государство). В соответствии с Толковым словарем под редакцией С.А. Кузнецова политикой признается сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства.
В свою очередь, государственная политика в определенной сфере - это система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. В целом государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью необходимо рассматривать как один из видов государственно-управленческой деятельности.
Представляется, что особенностями государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью являются:
1) реагирование на реальные потребности, проблемы как общества в целом, так и его отдельных социальных групп.
В целом возможность получения каждым человеком юридической помощи является важным благом в любом цивилизованном обществе, и практически нет такой сферы жизнедеятельности, в которой не нужно было бы знать и правильно применять те или иные правовые нормы. Кроме того, преобразования, происходящие в экономической, политической и социальной сферах современной России, привели в том числе к возникновению новых общественных отношений, формированию качественно нового общества. Как результат этого, постоянно увеличиваются потребности участников правоотношений в получении юридической помощи. Однако задача государства состоит в том, чтобы обеспечить возможность получения квалифицированной юридической помощи каждому человеку вне зависимости от его финансового положения;
2) направленность на достижение цели.
Так, государственная политика в рассматриваемой области имеет строго определенные цели, определенные в ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона:
- создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи;
- формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи;
- создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию;
3) наличие выработанного курса действий.
Данная особенность проявляется, в частности, в определяемой в главе второй комментируемого Закона совокупности полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Реализация каждым из перечисленных органов своих полномочий будет способствовать реализации государственного курса на построение эффективной системы бесплатной юридической помощи.
Между тем оценка эффективности государственной политики осуществляется исходя из трех базовых функций: принятие решений, реализация, анализ итогов. Поэтому, насколько эффективна проводимая государственная политика в области бесплатной юридической помощи, можно будет судить только после того, как будут подведены итоги реализации принятых уполномоченными органами решений.
Представляется, что первые выводы можно будет сделать только после опубликования Министерством юстиции России в средствах массовой информации ежегодного доклада о реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, о состоянии и развитии государственной системы бесплатной юридической помощи, об оценке эффективности функционирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и использовании соответствующих бюджетных ассигнований (п. 6 ст. 11 комментируемого Закона).
Определяя государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, законодатель ставит во главу угла принимаемые меры. В числе данных мер названы: организационно-правовые, социально-экономические и информационные меры, принимаемые в целях реализации гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
Так, организационно-правовые меры заключаются в создании на основании правовых норм конкретного механизма реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь. При этом рамочный характер принятого закона предопределяет необходимость разработки системы организационных мер, реализуемых органами публичной власти, для эффективного осуществления нормативных предписаний. Поэтому правовые меры рассматриваемой политики неотделимы от мер организационных, в том числе направленных на принудительное исполнение юридических предписаний. Так, организационные меры объединяют в себе: решение кадровых вопросов, регистрацию (легализацию) необходимого числа субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи, обеспечение их собственными, арендуемыми или находящимися в оперативном управлении или используемыми на иных условиях помещениями для работы, установление требований документооборота и отчетности и др.
Социально-экономические меры относятся к числу базовых при организации бесплатной юридической помощи и, во-первых, должны обеспечивать адекватную оплату затраченного субъектом, оказывающим помощь, труда, соответствующую средней оплате в отрасли за услуги, оказываемые в возмездной форме. Во-вторых, они должны включать в себя набор мероприятий, обеспечивающих нематериальную заинтересованность субъекта, оказывающего помощь, в ее оказании.
Как отмечают А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, к числу гарантий, которые государство обязано предоставить, относится также создание надлежащей экономической основы качественного оказания квалифицированной юридической помощи и обеспечение такой помощи всем нуждающимся в ней гражданам в равной мере, в частности независимо от места их жительства или местонахождения.
Так, например, Конституционный Суд РФ в своем Определении от 05.02.2009 N 289-О-П "По жалобе Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации на нарушение конституционных прав и свобод статьей 131 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" указал, что с конституционным правом граждан на квалифицированную юридическую помощь корреспондирует обязанность государства предоставить достаточные гарантии ее оказания. К числу таких гарантий относится создание надлежащей экономической основы качественного оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе предоставление финансирования деятельности адвокатов, осуществляющих защиту подозреваемых и обвиняемых по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в достаточном объеме.
Информационные меры, в свою очередь, заключаются в доведении до сведения граждан информации о возможности реализации своего конституционного права на бесплатную юридическую помощь. Так, Основные принципы относительно роли адвокатов в разделе "Доступ к услугам адвокатов и юридической помощи" содержат норму, согласно которой государства и профессиональные ассоциации адвокатов должны содействовать программам информирования общественности о законных правах и обязанностях граждан и о важной роли адвокатов в обеспечении основных свобод.
К сожалению, в России долгое время одной из главных причин, тормозящих реализацию гражданами конституционного права на бесплатную юридическую помощь, было недостаточное информирование граждан, обладающих правом получения юридической помощи бесплатно, о такой возможности. Причем такая ситуация и сегодня представлена повсеместно, в том числе в труднодоступных и малонаселенных районах, куда адвокаты выезжают для оказания юридической помощи, а население не располагает данной информацией, так как прямой связи между адвокатами и населением нет.
В частности, на встрече экспертов по вопросам субсидируемой юридической помощи отмечалось, что "основной целью общенациональной системы оказания юридической помощи является предоставление возможности гражданам с низкими доходами эффективно решать свои юридические проблемы. Основная задача для достижения данной цели - обеспечить информирование граждан и доступность помощи. Задачи, в свою очередь, должны быть реализованы посредством работы различных лиц и организаций, оказывающих высококачественную и эффективную помощь, скоординированной специальной управленческой системой, обеспечивающей повышение квалификации и обучение лиц и организаций, а также адекватное финансирование".
2. Учитывая, что как процесс государственная политика является целенаправленной деятельностью органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей продвижения общества в целом и отдельных его сфер, законодатель в ч. 2 комментируемой статьи включил норму, согласно которой Президент России (как главный орган публичной власти в нашей стране) уполномочивается определять направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.
Данное полномочие также фиксируется в ст. 9 комментируемого Закона, определяющей полномочия Президента РФ. Также нужно отметить, что комментируемое полномочие полностью соответствует Конституции РФ, в соответствии с ч. 3 ст. 80 которой Президент страны в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней политики государства.
К сожалению, приходится констатировать, что на момент написания настоящего комментария какие-либо акты, определяющие основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, Президентом не приняты.
3. Формулируя ч. 3 комментируемой статьи, законодатель исходил из трехступенчатого осмысления государственной политики в современной России: местный (город, район и ниже), региональный (территория, край, республика) и федеральный уровни. Данный подход в целом согласуется с теорией государственного управления.
Так, согласно комментируемой части государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью реализуется:
- федеральными органами государственной власти;
- органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органами местного самоуправления;
- физическими и юридическими лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь.
Безусловно, в данной цепи главную роль играют публичные органы, поскольку оказание квалифицированной юридической помощи - важная публичная функция, благодаря которой обеспечиваются как защита прав личности, так и решение задач, стоящих перед правосудием.
Данное положение подтверждается судебной практикой.
Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 N 428-О-П "По жалобе гражданки Кирюхиной Ирины Петровны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и пунктом 6 статьи 14 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" содержится положение о том, что оказание квалифицированной юридической помощи - важная публичная функция, благодаря которой обеспечиваются как защита прав личности, так и решение задач, стоящих перед правосудием. Право на получение квалифицированной юридической помощи, как одно из наиболее значимых, закреплено в Конституции РФ (ст. 48), провозглашается в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 14) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. ст. 5 и 6).
Представляется, что реализация перечисленными субъектами государственной политики в области оказания гражданам бесплатной юридической помощи осуществляется посредством выполнения ими своих полномочий в исследуемой области, закрепленных в главе 2 комментируемого Закона и раскрытых в законах субъектов России и иных нормативных правовых актах, а также в актах органов местного самоуправления.
Так, например, п. 2 ст. 10 среди полномочий Правительства РФ называет принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. В числе полномочий уполномоченного органа - Минюста России - принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, координация деятельности участников этой системы и их взаимодействия (п. 3 ст. 11). Реализация в субъектах Российской Федерации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью прямо указана в п. 1 ч. 1 ст. 12 в качестве полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
