Оказание бесплатной юридической помощи основывается на следующих принципах:
- обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан;
- социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи;
- доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством Российской Федерации случаях;
- контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи;
- установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь;
- свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи;
- объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность;
- равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании;
- обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи.
Комментарий к ст. 5 Закона о бесплатной юридической помощи
Принципы оказания бесплатной юридической помощи следует рассматривать как институциональные начала или идеи, выражающие сущность и основные черты комплексного функционального института бесплатной юридической помощи.
А.А. Васильев отмечает, что, учитывая функциональную природу межотраслевого института бесплатной юридической помощи, данные принципы носят неоднородный характер, объединяя в себе различные отраслевые начала правового регулирования.
Исходя из этого принципы оказания бесплатной юридической помощи можно классифицировать на общие (вытекающие из конституционных начал правового государства и правового статуса человека), смежные (находящиеся на границе между институтом бесплатной юридической помощи и иными конституционными институтами, например, институтом социального государства), специальные (непосредственно определяющие основные параметры надлежащего оказания бесплатной юридической помощи).
Перечень принципов оказания бесплатной юридической помощи в комментируемом Законе определен впервые, ранее законодательно данные принципы не устанавливались. Однако попытки определить основные принципы организационного устройства системы бесплатной юридической помощи предпринимались.
Так, Департамент юстиции Республики Казахстан в своем докладе указал, что основными принципами устройства системы бесплатной юридической помощи целесообразно признать: обеспечение государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан; социальную справедливость; доступность для граждан; сочетание различных форм и видов бесплатной юридической помощи; личную незаинтересованность лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
В комментируемой статье законодатель определяет девять принципов оказания гражданам бесплатной юридической помощи:
1) обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Содержание данного принципа предопределено сущностью России как демократического и правового государства. Закрепив в ст. 1 Конституции РФ данные характеристики, российский народ заявил тем самым о своих намерениях продвигаться в направлении развития мировой цивилизации исходя из признания человеческой личности, ее прав и свобод высшей ценностью в обществе и государстве.
Соответственно, необходимым условием реализации конституционного права на квалифицированную бесплатную юридическую помощь являются разработка и создание единого конституционно-процессуального, конституционно-правового, организационно-управленческого механизма его обеспечения. Данный механизм должен включать в себя основанные на законе и подзаконных актах научно-правовые установления, научно обоснованные организационные и методические рекомендации и практические меры, обеспечивающие эффективность реализации исследуемого конституционного права.
На основании изложенного рассматриваемый принцип необходимо отнести к общим принципам, вытекающим из конституционных начал правового государства и правового статуса человека.
Принцип обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов, лежащий в основе оказания юридической помощи, тесно связан с принципом принудительного осуществления прав. Поскольку само наличие в правовой системе прав подразумевает возможность их принудительного осуществления, в случае если лицо не имеет возможности свободного доступа к инструментам такого принуждения, логика требует, чтобы был создан механизм юридической помощи. Юридическая помощь в данном случае - один из элементов, которые могут обеспечить принудительное осуществление прав, хотя, конечно, не единственный. Юридическая помощь может быть очень важна для благополучия людей, когда в обычном течении современной жизни их настигают проблемы, особенно для наименее защищенной части общества. Безразличное отношение властей к этой проблеме создает предпосылки для появления выпадающих или исключенных из социальной структуры групп населения. В этой связи юридическая помощь может быть использована как инструмент, предотвращающий лишение возможности социально не защищенных социальных групп пользоваться принадлежащими им правами, а именно дающий им возможность использовать все правовые средства.
Иными словами, юридическая помощь способствует обеспечению реализации и защиты прав и законных интересов человека, т.е. лежит в основе возможности обращения в суд как орган, осуществляющий, в случае необходимости, принудительную защиту прав.
Таким образом, юридическая помощь - это важное условие обеспечения деятельности современного демократического правового государства, а также реальной возможности для гражданина воспользоваться комплексом конституционных прав и свобод;
2) социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи.
Согласно статье 7 Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство стимулирует различные формы и методы его социальной поддержки и социальной защиты. Правовая помощь - одна из эффективных форм такой поддержки.
Так, в соответствии с подп. 5 п. 2 ст. 17 Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ социальное обслуживание на дому предусматривает и содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг.
В качестве примера можно также привести еще один федеральный закон: согласно п. 4 ст. 15 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" государство обеспечивает защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе путем предоставления им квалифицированной юридической помощи.
Еще один пример: в ст. 16 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 закреплено, что государство гарантирует в качестве вида социальной поддержки консультации по правовым вопросам и другие виды юридической помощи в психиатрических и психоневрологических учреждениях.
Таким образом, в безвозмездном предоставлении квалифицированной юридической помощи в установленных законом случаях проявляется социальная сущность государства.
Анализируя конституционно-правовые начала института бесплатной юридической помощи, А.А. Васильев указывает, что "основное социальное назначение юридической помощи заключается в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Исходя из этого обязанностью государства является предоставление бесплатной юридической помощи в любой ситуации публичного обвинения, привлечения к ответственности или ограничения прав и свобод граждан. В данном случае не должны иметь значение имущественное положение гражданина или какие-то психофизиологические качества. Юридическая помощь должна предоставляться бесплатно в силу того, что именно государство выступает в качестве инициатора процесса либо осуществляет ограничительное регулирование основных прав граждан".
В этом и заключается содержание принципа социальной справедливости и социальной ориентированности при оказании бесплатной юридической помощи;
3) доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством Российской Федерации случаях.
Недоступность юридической помощи наряду с пробелами правового регулирования права на квалифицированную юридическую помощь, судебной волокитой, высокой стоимостью оказываемых юридических услуг, коррупции и др. является проявлением внешних и внутренних угроз, от которых требуется защищать с помощью права жизненно важные интересы личности, обеспечивая тем самым юридическую безопасность всего общества. Данная мысль встречается в трудах некоторых российских авторов.
Закрепление данного принципа продиктовано объективными обстоятельствами, поскольку проблемы доступности юридической помощи до настоящего времени не получили своего разрешения, несмотря на то что поднимались как на международном уровне, так и на национальном (российском) уровне.
В частности, принятая 08.01.1993 Комитетом Министров Рекомендация N R (93)1 "Об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения" в целом была направлена на совершенствование существующих систем предоставления юридической помощи, особенно применительно к беднейшим слоям населения. Указывалось, что доступность юридической помощи возможна посредством упрощения процедуры предоставления юридической помощи.
31.05.2002 Европейский комитет по правовому сотрудничеству Совета Европы разработал План действий по созданию систем юридической помощи. В данном документе отмечено, что для обеспечения доступности юридической помощи можно внедрять различные модели: внесения изменений в процессуальное законодательство с тем, чтобы сделать процедуру более простой и понятной для граждан; упрощения требований, предъявляемых к документам, используемым в судебном процессе; более широкого распространения правовой информации, включая судебные решения, среди юристов и общественности.
План предусматривает проведение следующих мероприятий:
- предоставление информации о системах юридической помощи на веб-сайте, включая разработку данного веб-сайта по системам юридической помощи;
- трансграничное правовое содействие, предусматривающее разработку методов распространения информации, включая информацию о любых двусторонних или многосторонних соглашениях между государствами (в том числе по определению лиц, имеющих право обращаться за юридической помощью, определению дел, в которых государства могут предоставлять юридическую помощь, и пр.).
В целом повышение внимания Совета Европы к проблеме доступности юридической помощи для широких слоев населения вызвано осознанием того, что без помощи юриста человек не в состоянии занять активную позицию по защите своих прав, а это подрывает его веру в демократию, равенство, верховенство права, справедливость существующей правовой системы.
В России еще в 2004 году Г.К. Шаровым был разработан проект Модельного закона для субъектов Российской Федерации "О мерах по обеспечению доступной для населения юридической помощи и содействию адвокатской деятельности в субъекте РФ". Третья глава названного проекта была посвящена вопросам бесплатной юридической помощи.
Кроме того, одной из причин проведения эксперимента Минюста России по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам стали "плачевное" положение с оказанием юридической помощи гражданам и необходимость обеспечить доступность получения такой помощи каждому.
Резюмировав обсуждаемые вопросы доступности юридической помощи, можно констатировать, что доступность юридической помощи состоит в следующем:
- в подлинной бесплатности предоставления такое помощи лицам, имеющим право на ее получение;
- в ликвидации бюрократических препон, связанных прежде всего с упрощением порядка сбора документов и количеством собираемых документов, подтверждающих обладание данным правом;
- в создании адресной системы юридической помощи независимо от территории (места) проживания человека (например, введение веб-консультаций для лиц, проживающих в труднодоступных местностях);
- в установлении удобного для граждан графика работы и времени приема;
- в языковой доступности, простоте объяснения тонких юридических конструкций.
В этой связи небезынтересным представляется опыт реализации проекта "Повышение доступности правосудия для малоимущих и социально незащищенных групп населения Российской Федерации" в Пермском крае.
Так, юридическая помощь гражданам осуществлялась консультантами некоммерческой организации "Пермский региональный правозащитный центр" на базе центров правовой информации районных библиотек. В результате в Пермском крае было дано гражданам в 2,5 - 3 раза больше консультаций, чем в Ленинградской области, где консультации проводились адвокатами на базе адвокатских бюро и коллегий. Такого показателя удалось достичь благодаря наработанному в Пермском крае опыту двух участников оказания бесплатной юридической помощи (центров правовой информации библиотек и некоммерческой организации) и организации удобного, простого доступа граждан к информации на базе публичных библиотек.
4) контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи.
Принцип контроля за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи (п. 4 комментируемой статьи) является специальным принципом, определяющим непосредственно основные параметры надлежащего оказания бесплатной юридической помощи.
Осуществление контроля за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и качества оказания бесплатной юридической помощи в соответствии с комментируемым Законом является полномочием уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Министерства юстиции РФ. Данное полномочие Минюста России закреплено и в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313. Современную ситуацию осложняет тот факт, что в настоящее время Минюстом не разработаны и не установлены единые требования к качеству оказываемой юридической помощи, равно как и не осуществляется контроль за соблюдением лицами, оказывающими юридическую помощь, этих правил.
Особую актуальность рассматриваемый принцип приобретает и в связи с тем, что в ст. 8 комментируемого Закона законодатель ограничился одним универсальным критерием, одним квалификационным требованием к лицам, оказывающим юридическую помощь, - наличие высшего юридического образования.
В то же время в международных правовых актах установлены основные ориентиры стандартов качества юридической помощи. Так, в Основных положениях о роли адвокатов (приняты VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступлений, август 1990 г., Нью-Йорк) и Основных принципах, касающихся роли юристов (приняты VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, 27.08.1990 - 07.09.1990, Гавана), специально указывается, что правительства должны обеспечивать надлежащую квалификацию и подготовку юристов и знание ими профессиональных идеалов и моральных обязанностей, а также прав человека и основных свобод, признанных национальным и международным правом.
Представляется, что минимальными стандартами квалифицированной юридической помощи должны стать: наличие высшего юридического образования; предоставление юридической помощи с соблюдением норм действующего законодательства и норм профессиональной этики; контроль со стороны государства, в том числе через механизм введения специальных экзаменов, стажировок; активность, поиск наиболее действенных правовых средств защиты интересов клиента.
Представляется, что разработка норм профессиональной этики участников системы юридической помощи может основываться на уже существующих сводах этических норм некоторых субъектов.
Например, Кодекс профессиональной этики адвоката устанавливает обязательные для каждого адвоката правила поведения при осуществлении адвокатской деятельности, основанные на нравственных критериях и традициях адвокатуры, а также на международных стандартах и правилах адвокатской профессии;
5) установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
Следующий специальный принцип, относящийся к осуществлению юридической помощи лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, - это установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
Квалификация (от лат. "qualis" - качество) - это профессиональная зрелость работников, их подготовленность к качественному выполнению конкретных видов работ, определяемые наличием знаний, умений, профессиональных навыков, опыта.
Поскольку, по замыслу авторов комментируемого Закона, оказание бесплатной юридической помощи должно носить массовый характер, требования к лицам, ее оказывающим, минимальны. В случае оказания устных или письменных консультаций, а также при подготовке проектов юридических документов - это наличие высшего юридического образования (ч. 1 ст. 8). Однако и эти требования к квалификации могут быть понижены для сотрудников юридических клиник, в качестве которых могут выступать лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (ч. 5 ст. 23).
Что же касается представления интересов доверителя в судах, государственных и муниципальных органах, организациях, то в соответствии с ч. 2 ст. 8 комментируемого Закона к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, могут быть установлены дополнительные требования;
6) свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи.
Свобода - это самостоятельность граждан, выражающаяся в их способности и возможности делать собственный выбор и действовать в соответствии со своими интересами и целями. Свобода выбора гражданином обращения в один из двух уровней системы юридической помощи - это право человека беспрепятственно избирать государственную или негосударственную систему юридической помощи для обращения с целью защиты своих прав.
Данный принцип определяет один из параметров оказания бесплатной юридической помощи, поэтому относится к специальным принципам.
Кроме того, возможность самостоятельного выбора гражданином государственной или негосударственной системы юридической помощи вытекает из конституционных начал правового государства, поскольку предусматривает необходимость делать выбор со стороны самого гражданина, действуя в собственных интересах. Также данный принцип создает условия нормальной конкуренции между участниками государственной и негосударственной систем юридической помощи, что также соответствует одному из признаков правового государства и гражданского общества;
7) объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность.
Объективность (от лат. "objectum" - предмет) представляет собой независимость суждений, мнений, представлений и т.п. от субъекта, его взглядов, интересов, вкусов, предпочтений и т.д. Объективность при оказании бесплатной юридической помощи означает способность непредвзято и без предрассудков вникать в содержание дела, представлять проблему так, как она существует сама по себе, независимо от личностного понимания, ситуативных особенностей. Применительно к рассматриваемым отношениям объективность в оказании бесплатной юридической помощи означает реальную оценку фактов, событий, документов, полученную не в пересказе доверителя или иных лиц, а в результате непосредственного знакомства лица, оказывающего помощь, с их содержанием в оригинале, подлиннике, зафиксированных в установленном законом порядке.
Беспристрастность означает отсутствие личной заинтересованности лица, оказывающего бесплатную юридическую помощь, в ее результатах. Иными словами, целью оказания юридической помощи должны быть не корысть или получение лицом, ее оказывающим, незаконной прибыли либо иное обогащение, не стремление поскорее отделаться от "неудобного" клиента, а необходимость оказать ему эффективную, действенную помощь в рамках поставленной перед исполнителем задачи, а может быть, и с превышением ее.
Своевременность характеризует действие, осуществляемое в свое время, в нужный момент, кстати. При этом часто для объяснения данного понятия используют словосочетание "своевременная помощь". Таким образом, закрепление данного принципа применительно к оказанию юридической помощи бесплатно является логичным и оправданным. В деле защиты прав человека важно соблюдать сроки. В процессуальном законодательстве существуют понятия "срок исковой давности", "срок обжалования", "срок вступления в силу" и пр. Иными словами, юридическая помощь должна быть оказана в то время, когда она необходима, не раньше и не позже. В противном случае весь смысл оказания любой юридической помощи утрачивается;
8) равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании.
Данный принцип является общим принципом, устанавливающим основы получения гражданами юридической помощи. Данный принцип вытекает из конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).
А.А. Васильев отмечает, что закрепленное в Конституции РФ право на бесплатную квалифицированную юридическую помощь по своей сути представляет собой элемент системы "утвердительных действий" (affirmation action), направленной на обеспечение действительного равенства перед законом и судом, т.е. равной возможности каждому члену социума воспользоваться принадлежащими ему правами, а также гарантированной законом защитой (в том числе судебной) его прав и свобод. Если формальное или юридическое равенство означает равную правоспособность, то обоснованное автором понимание равноправия предполагает и обеспечение "равной дееспособности" как равенства не только прав, но и возможностей их осуществления, что следует отличать от так называемого "фактического равенства", т.е. равенства положения или равенства результата. Право на бесплатную квалифицированную юридическую помощь в этом смысле направлено именно на обеспечение "равного доступа" к закону и суду.
Как пишет М. Кику, "доступ к правосудию - основной элемент каждой правовой системы, право на юридическую помощь - один из аспектов доступа к правосудию и права на справедливое судебное разбирательство".
Термины "право на юридическую помощь", "право на доступ к правосудию", "право на справедливое судебное разбирательство", "право на защиту" являются близкими друг другу по содержанию. Поэтому для уяснения сути комментируемого принципа важно разобраться в соотношении данных понятий.
Право на справедливое судебное разбирательство легально закреплено в ст. 6 Конвенции о защите прав и основных свобод человека и гражданина: "Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона".
Известно, что прямо право на доступ к правосудию не закрепляется ни в одном международном документе. Возможность говорить о существовании права на доступ к правосудию появилась в свете деятельности Европейского суда по правам человека, учрежденного вышеназванной Конвенцией.
Именно Европейский суд признал право на доступ к правосудию неотъемлемым элементом ст. 6 Конвенции. Часть 1 ст. 6 не только содержит процессуальные гарантии в отношении справедливого судебного разбирательства, но также дает право на саму судебную процедуру - право на доступ к суду.
В деле Golder v. the United Kingdom Суд установил, что право на доступ к суду представляет собой элемент, который является неотъемлемой частью права, установленного ч. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав и основных свобод человека и гражданина. Это не является расширительной интерпретацией, налагающей на государства-участники новые обязательства: право доступа к суду основано на самой терминологии первого предложения ч. 1 ст. 6, вытекает из контекста статьи, отвечает целям Конвенции и общим принципам права.
Иными словами, прецедентная практика Европейского суда по правам человека показывает, что если у лица нет права на доступ к суду, то и право на справедливое судебное разбирательство бессмысленно. Таким образом, право на доступ к правосудию является первичным по отношению к праву на справедливое судебное разбирательство.
Что касается права на получение юридической помощи, то оно выступает основой для реализации права на доступ к правосудию. По отношению же к праву на справедливое судебное разбирательство право на юридическую помощь - это гарантия, или, как еще указывается в публикациях, его специфический аспект;
9) обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи.
Данный принцип служит "лакмусовой бумажкой" для определения степени порядочности и надежности лиц, участвующих в оказании бесплатной юридической помощи. В самом общем виде конфиденциальность при оказании бесплатной юридической помощи означает запрет на сообщение третьим лицам сведений, которые стали известны лицу, ее оказывающему, в процессе общения с доверителем. Однако в действующем законодательстве по большому счету отсутствует ответственность за разглашение информации, ставшей известной лицу в результате оказания им помощи другому.
По существу, одним из немногих актов, устанавливающих какие-либо правила в этой сфере, является Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ, ст. 8 которого определяет, что адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю. Однако комментируемый Закон называет участниками системы бесплатной юридической помощи большой круг лиц, поэтому вопрос об ответственности за разглашение какой-либо информации остается открытым.
Необходимость обеспечения конфиденциальности при оказании юридической помощи подчеркивается и в некоторых международных актах.
Так, в ст. 20 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 07.10.2002 указывается, что Договаривающиеся Стороны принимают все необходимые меры для обеспечения конфиденциальности факта получения и содержания поручения об оказании правовой помощи и данных, полученных в результате его исполнения.
