1. Граждане имеют право на получение бесплатной юридической помощи в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Бесплатная юридическая помощь иностранным гражданам и лицам без гражданства оказывается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Комментарий к ст. 2 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Часть первая комментируемой статьи закрепляет собственно право на получение квалифицированной юридической помощи, а также определяет, что случаи и порядок предоставления такой помощи должны быть урегулированы исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ.
В целом часть 1 комментируемой статьи дублирует положение ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, согласно которой "каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи". Кроме того, названная статья Конституции РФ закрепляет, что только в случаях, предусмотренных Законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, законодатель последовательно определяет, что единственным видом нормативного правового акта, закрепляющим случаи оказания юридической помощи, является закон.
В настоящее время, помимо Конституции РФ и комментируемого Закона, в систему нормативных правовых актов, закрепляющих право на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо включить следующие:
- УПК РФ, который, в частности, в ст. 16 закрепляет право подозреваемого и обвиняемого на защиту, указывая при этом, что они могут пользоваться и бесплатным защитником (ч. 4 ст. 16);
- Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", в ст. 22 которого также закрепляются случаи и порядок получения бесплатной юридической помощи;
- Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", который содержит ст. 26, регламентирующую оказание юридической помощи гражданам РФ бесплатно адвокатами;
- Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Так, ст. 10 закрепляет, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь;
- Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", который предусматривает в п. 8 ст. 12 в числе прав граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, и право на бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи;
- Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", который в ст. 7 закрепляет, что защиту прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи может осуществлять адвокат, в том числе и бесплатно;
- ГПК РФ, который в ст. 50 регламентирует порядок предоставления бесплатной юридической помощи по назначению в гражданском процессе.
Важно отметить, что до принятия комментируемого Закона существенную долю правового регулирования составляли нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в порядке реализации ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ, поскольку определение собственно бесплатного порядка предоставления юридической помощи было полномочием субъекта РФ. Представляется, что с принятием комментируемого Закона законодательство субъектов по рассматриваемому вопросу претерпит существенные изменения.
Немаловажное значение ст. 48 Конституции РФ и комментируемой статьи состоит в том, что названные статьи обеспечивают одинаковую юридическую защиту для всех, кто в ней нуждается, независимо от их экономического положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса.
Полагаем, что для уяснения общего смысла комментируемой статьи необходимо обратиться собственно к понятию и содержанию закрепляемого в ней права, а также остановиться на его конституционно-правовой природе.
Легальное определение понятия "право на получение квалифицированной юридической помощи" в настоящее время отсутствует, собственно, как и легальное определение самого понятия "квалифицированная юридическая помощь". Однако теоретическую попытку определения понятия и нормативного содержания права на получение квалифицированной юридической помощи в разное время предпринимали такие исследователи, как В.В. Гошуляк в своей монографии "Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России", И.В. Краснова, А.Г. Манафова, Н.В. Альбрант, А.С. Плетень и др.
Основные характеристики рассматриваемого права:
1) конституционное право на юридическую помощь в субъективном и объективном смыслах.
Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи является субъективным правом, прежде всего потому, что позволяет получать каждому определенные блага. В данном случае благом будет выступать юридическая помощь, в том числе бесплатная.
- Право на юридическую помощь в объективном смысле "воплощает основополагающие идеи создателей Конституции РФ и представляет собой каркас правовой системы, в которой реализуются иные права человека и гражданина";
2) неотъемлемость и невозможность ограничения права на юридическую помощь.
Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи не может быть ограничено, даже если речь идет о возможном нарушении государственной тайны.
К такому решению пришел Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27.03.1996 N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21.07.1993 "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина". В своем решении Конституционный Суд указал, что отказ обвиняемому в приглашении выбранного им адвоката по причине отсутствия допуска к государственной тайне неправомерно ограничивает конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи.
Также неотъемлемость рассматриваемого конституционного права была подтверждена Конституционным Судом РФ в решении по делу З.Р. Шенгелая (Постановление Конституционного Суда РФ от 26.12.2003 N 20-П). Согласно данному решению конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи должно обеспечиваться на всех стадиях уголовного процесса, в том числе при производстве в надзорной инстанции, а также при исполнении приговора. Само по себе осуждение лица за совершенное преступление и даже назначение ему в качестве наказания лишения свободы не могут признаваться достаточным основанием для ограничения его в праве на защиту своих прав и законных интересов путем обжалования приговора и других решений по уголовному делу, заявления ходатайств о смягчении назначенного по приговору суда наказания, возражения против представления администрации учреждения, исполняющего наказание, об изменении назначенного судом наказания на более суровое или об изменении режима отбывания наказания. Кроме того, тот факт, что осужденный, отбывающий наказание в виде лишения свободы, и тем более водворенный в штрафной изолятор или переведенный в помещение камерного типа, находится в подчиненном, зависимом от администрации исполняющего наказание учреждения положении и ограничен в правомочиях лично защищать свои права и законные интересы, предопределяет особую значимость безотлагательного обеспечения ему права пригласить для оказания юридической помощи адвоката (защитника) и реальной возможности воспользоваться ею;
3) конституционное право на юридическую помощь является основным правом человека.
Общеизвестно, что любое демократическое государство стремится закрепить в своем основном законе все права, зафиксированные в международных документах. Поэтому названные "основными" в международных соглашениях права в большинстве своем имплементируются в тексты действующих конституций государств, и Российская Федерация здесь исключением не является. Поэтому полагаем, что возможно отождествить основные и конституционные права человека;
4) реализация права на юридическую помощь базируется на основополагающих принципах конституционного статуса человека.
В Конституции РФ в ст. 2 закрепляется, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанностью государства. В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ). В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Применительно к праву на получение квалифицированной юридической помощи эти положения трактуются следующим образом:
- во-первых, право на юридическую помощь приобрело высший конституционный статус, а признание, соблюдение и защита этого права закрепляются как обязанность государства;
- во-вторых, осуществление права личности на квалифицированную юридическую помощь не должно нарушать права и свободы других лиц. Следовательно, конституционное право на юридическую помощь, как и любое другое право, не является абсолютным, не может использоваться во вред и имеет свои пределы, определяемые правами и законными интересами других лиц;
- в-третьих, право на получение квалифицированной юридической помощи является непосредственно действующим и в случае его законодательного неурегулирования либо несоответствия Закона в этой части Конституции РФ будут применяться непосредственно нормы Конституции;
- в-четвертых, в России не должны издаваться законы, отменяющие либо ущемляющие право на юридическую помощь;
5) конституционное право на юридическую помощь обладает всеми признаками конституционных прав человека и гражданина.
Характеризуя конституционные права, Л.Д. Воеводин выделяет четыре их основных признака. Конституционные права являются основными, составляют юридическую базу для всей системы прав, обладают высшей юридической силой, подлежат повышенной защите. В.Г. Стрекозов к таким признакам причисляет следующие: "конституционные права формулируются в общем виде, действуют на всей территории Российской Федерации, являются постоянно действующими, каждый гражданин России обладает одинаковым кругом прав";
6) юридическая природа права на квалифицированную юридическую помощь.
Определяя юридическую природу конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо указать, что в научных работах не выработано единого взгляда относительно того, к какой группе, согласно принятой в науке конституционного права классификации основных прав и свобод, следует отнести данное право.
Известные конституционалисты Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин подчеркивают, что в Конституцию РФ включены нормы, являющиеся исходными в правоустановлениях, направленных на обеспечение в должной мере справедливого отношения к человеку в ходе судебного разбирательства. В числе таких норм авторы называют и норму ст. 48 Конституции РФ, указывая, что нормы ст. ст. 47 - 54 Конституции РФ являются основополагающими юридическими гарантиями охраны прав и свобод личности. Смоленский Н.Б. конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи относит к судебным гарантиям.
М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе относят право на получение юридической помощи к конституционным гарантиям правосудия. Получение квалифицированной юридической помощи, включая предоставление в предусмотренных законом случаях бесплатной юридической помощи, А.Н. Кокотовым также рассматривается в качестве конституционной гарантии правосудия.
Е.А. Лукашева придерживается мнения, что наряду с общими государственными гарантиями прав и свобод человека и гражданина следует выделять специфические юридические гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. К последним она относит и конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи.
Для обеспечения правового статуса личности важную роль играет закрепление на конституционном уровне группы прав по защите других прав и свобод. Среди них выделяют наряду с правом на судебную защиту рассмотрение дела в надлежащем суде, презумпцию невиновности и гуманизм правосудия, право на получение квалифицированной юридической помощи.
А.В. Малько также рассматривает конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи как способ защиты иных конституционных прав и свобод российский граждан. Подобную позицию высказывает и В.Г. Стрекозов: "...для Конституции РФ характерным является закрепление норм, направленных на обеспечение государственно-правовой защиты прав и свобод... Защита прав и свобод во многом определяется обеспечением правовой помощи".
Одной из составляющих конституционно-правового механизма обеспечения основных прав человека в России К.К. Гасанов называет "механизм обеспечения человека квалифицированной юридической помощью". Под ним автор понимает взятую в единстве систему правовых средств, через которую осуществляется юридическое содействие человеку в тех или иных правоохранительных или правозащитных отношениях по поводу реализации основных прав.
Позиция А.В. Зиновьева сводится к тому, что к традиционно выделяемым в науке конституционного права трем группам прав: личным, политическим, социально-экономическим - необходимо добавить еще одну, четвертую группу, которую он называет юридическими правами-гарантиями человека и гражданина, включая в эту группу:
- право на государственную защиту своих прав (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ);
- право защищать свои права и свободы всеми способами (ч. 2 ст. 45);
- право на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46);
- право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48);
- право пользоваться помощью адвоката (ч. 2 ст. 48);
- право не свидетельствовать против себя самого, своей супруги (супруга) и близких родственников (ст. 51);
- право на компенсацию причиненного ущерба от преступления и злоупотребления властью (ст. ст. 52, 53);
- презумпцию невиновности (ст. 49).
В чем-то схожая позиция содержится и в издании под редакцией Ф.М. Рудинского. Оперируя понятием "гражданские права и свободы", рассматривая блага индивидуальной свободы в качестве критерия для классификации последних, авторы выделяют шесть групп прав. Шестая группа гражданских прав представляет больший интерес, поскольку они выступают в качестве условий и средств эффективной правовой защиты гражданских и иных прав человека. В сущности, это права-гарантии, обеспечивающие реальность многих прав человека.
Полагаем, что конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи носит двойственный характер.
Например, с одной стороны, человек может воспользоваться данным правом для получения консультации специалиста в области права (в частности, адвоката) - в данном случае право будет выступать в качестве собственно права. С другой стороны, квалифицированная юридическая помощь может понадобиться для составления, например, искового заявления для защиты прав в суде - в данном случае рассматриваемое право будет уже гарантией права на судебную защиту. Возможность получения квалифицированной юридической помощи является одним из основополагающих прав человека и гражданина и одновременно важнейшей гарантией соблюдения целого ряда иных прав и свобод.
Итак, конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи обладает всеми признаками, свойственными конституционным правам: является основным правом человека, обладает высшей юридической силой, подлежит повышенной защите, является одним из прав, составляющих юридическую базу для всей системы прав. С точки зрения отнесения права человека к определенной категории, является правом-гарантией, т.е. носит двойственный характер.
Можно предложить следующую дефиницию права на получение квалифицированной юридической помощи. Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи - это закрепленная Конституцией РФ в соответствии с международными принципами и нормами возможность каждого получить определенные блага и защитить находящиеся под угрозой или реально нарушенные права, свободы и правоохраняемые интересы посредством обращения к специальным субъектам.
2. Часть вторая комментируемой статьи посвящена вопросам оказания бесплатной юридической помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства. В отношении данных категорий лиц законодатель определяет, что случаи и порядок получения ими юридической помощи должны быть определены не только федеральным законом, но и соответствующим международным договором.
Напомним, что в соответствии с действующим Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицом без гражданства соответственно физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Анализ действующего законодательства показал, что специальных норм, направленных на регламентацию порядка предоставления бесплатной юридической помощи, нет. Вместе с тем некоторые федеральные законы, указанные в комментарии к ч. 1 настоящей статьи, не связывают возможность получения юридической помощи бесплатно с гражданством РФ. В этой связи можно сделать вывод о том, что иностранные граждане или лица без гражданства, находящиеся (живущие, работающие, получающие образование и т.д.) на территории России, могут получить юридическую помощь бесплатно, если они являются подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу, либо выступают ответчиками по гражданскому делу и их место нахождения неизвестно, либо это несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, либо они поступили на военную службу по контракту (по ограниченному кругу вопросов).
Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранцам юридической помощи в настоящее время сводится к заключению некоторых региональных соглашений.
Например, в заключенной в 1993 г. в Минске Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, являющейся, по сути, договором в рамках СНГ, предусматривается, что граждане каждой из Договаривающихся Сторон и лица, проживающие на ее территории, освобождаются от уплаты и возмещения судебных и нотариальных пошлин и издержек, а также пользуются бесплатной юридической помощью на тех же условиях, что и собственные граждане (ст. 2 Конвенции).
Кроме того, имеют место и двусторонние международные договоры, в целом они являются типовыми.
Так, например, ст. 16 "Бесплатная правовая защита" Договора между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам устанавливается, что гражданам одной Договаривающейся Стороны в судах и иных учреждениях другой Договаривающейся Стороны оказывается бесплатная юридическая помощь и обеспечивается бесплатное судопроизводство на тех же основаниях и с теми же преимуществами, что и собственным гражданам.
