1) Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации (далее - граждане) на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
2) Целями настоящего Федерального закона являются:
- создание условий для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - бесплатная юридическая помощь);
- формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства;
- создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.
Комментарий к ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет комментируемого Закона, то есть сферу общественных отношений, на регулирование, установление которых он направлен. В соответствии с требованиями юридической техники под предметом Закона понимается объект правового воздействия (отношение), подлежащий правовому регулированию аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений.
Применительно к комментируемому Закону законодатель выделяет три группы таких общественных отношений:
1) во-первых, отношения по поводу установления основных гарантий реализации права граждан Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи.
Конституционными гарантиями прав человека в современных демократических государствах признаются установленные конституцией: процессуальные права, служащие средством защиты основных материальных прав и свобод человека; правозащитные институты и основные принципы их деятельности; особые правила, устанавливающие пределы и условия возможного ограничения прав и свобод человека.
Таким образом, принятием комментируемого Закона в качестве своей первостепенной обязанности законодатель определил создание специальных норм, направленных на обеспечение и защиту конституционного права, закрепленного в ст. 48 Конституции России.
Здесь уместно отметить, что, по мнению отдельных авторов, такой подход законодателя "четко и однозначно продемонстрировал, что возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи в России является самостоятельным правом, а не правомочием более широкого права". Иными словами, право на квалифицированную юридическую помощь и право на квалифицированную бесплатную юридическую помощь соотносятся как общее и частное и являются самостоятельными конституционными правами граждан.
В части установления гарантий реализации исследуемого права законодатель определяет виды бесплатной юридической помощи (ст. 6), квалификационные требования к лицам, оказывающим юридическую помощь (ст. 8), предусматривает финансовое обеспечение государственных гарантий (ст. 29) и пр.;
2) во-вторых, отношения по поводу установления организационно-правовых основ формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.
Организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи составляют правовые нормы, закрепляющие:
- структуру и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (глава 2);
- порядок, формы и принципы деятельности уполномоченных органов в области обеспечения граждан юридической помощью (ст. ст. 15, 16);
- порядок, формы и принципы работы адвокатов, нотариусов, государственных бюро (ст. ст. 17, 18, 19);
- категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи (ст. 20);
- порядок функционирования негосударственной системы юридической помощи и статус участников негосударственной системы: юридических клиник и негосударственных центров юридической помощи (глава 4);
3) в-третьих, отношения по поводу установления организационно-правовых основ деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
Регулированию этих отношений законодатель посвятил в главе 5 комментируемого Закона единственную статью 28, комментарий к которой будет дан ниже.
Однако представляется, что законодатель вполне оправданно установил деятельность по правовому просвещению и информированию в качестве объекта правового регулировании. Безусловно, развитие правового государства, формирование гражданского общества и укрепление национального согласия в России требуют высокой правовой культуры, без которой не могут быть в полной мере реализованы такие базовые ценности и принципы жизни общества, как верховенство закона, приоритет человека, его неотчуждаемых прав и свобод, обеспечение надежной защищенности публичных интересов.
В то же время правовая культура и просвещение до настоящего времени не были предметом правового (законодательного) регулирования. Единственным документом в этой области можно назвать Основы государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правовой культуры, утвержденные Президентом России 28.04.2011 N Пр-1168.
Так, в тексте данного документа указано, что Основы направлены на формирование высокого уровня правовой культуры населения, традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения, а также на преодоление правового нигилизма в обществе, который препятствует развитию России как современного цивилизованного государства.
2. Часть 2 рассматриваемой статьи посвящена целям комментируемого Закона. Законодатель определяет три основные цели:
1) создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Постановка данной цели связана с тем, что до принятия комментируемого Закона на государственном уровне отсутствовала единая система юридической помощи и предоставление помощи по гражданским делам преимущественно регулировалось законодательством субъекта.
Так, в соответствии с действующим ранее законодательством единственным законодательно уполномоченным на оказание квалифицированной юридической помощи бесплатно по гражданским делам институтом была адвокатура (ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации").
Однако сложность заключалась в том, что Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ устанавливал обязанность адвокатуры по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации, но не предусматривал непосредственно механизма реализации данной обязанности, ответственности за отказ от предоставления помощи. Названная проблема на тот момент новой не была, так как еще при разработке Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ Г.Б. Мирзоев указывал, что "в ходе второго чтения нам удастся улучшить этот закон". В частности, недоработку Г.Б. Мирзоев видел в том, что "именно сам механизм обеспечения бесплатной помощью не прописан в законе, что вызывает серьезные беспокойство и озабоченность".
Между тем порядок предоставления документов для получения юридической помощи определялся законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ), как и порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации, при этом и сама компенсация была расходным обязательством субъекта РФ (подп. 27 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Следовательно, реализация конституционного права граждан на получение юридической помощи бесплатно напрямую зависела от деятельности региональных властей, оказание бесплатной юридической помощи было возможно лишь на основании нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. От того, как быстро и качественно осуществлялась указанная нормотворческая работа в субъекте Российской Федерации, зависела реализация в полном объеме прав граждан на получение юридической помощи, правоохранительная и судебная деятельность, невозможная без участия адвокатов.
- Действующая почти десять лет, с 2002 года, модель оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам оказалась неэффективной, именно поэтому при разработке нового федерального закона одной из главных целей законодатель определил создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи;
2) формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства.
Безусловно, данная цель тесно взаимосвязана с предыдущей, поэтому их и комментарий к ним необходимо рассматривать в комплексе.
- Однако стоит заметить, что до принятия комментируемого Закона в России, в отличие от иных демократических государств, само понятие "государственная система бесплатной юридической помощи" отсутствовало, равно как и понятие "негосударственная система бесплатной юридической помощи". Поэтому поставленная законодателем цель по формированию и развитию государственной системы юридической помощи и содействию развитию негосударственной системы представляется своевременной;
3) создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.
А.А. Васильев отмечает, что данная цель сопряжена с двумя основными конституционно-правовыми началами права на бесплатную юридическую помощь: "с одной стороны, право на бесплатную юридическую помощь является необходимым элементом правового государства, с другой - в безвозмездном предоставлении квалифицированной юридической помощи в установленных законом случаях проявляется социальная сущность государства".
Осуществление, защита прав и свобод и обеспечение доступности правосудия для граждан являются проявлением правового характера государства. Данные принципы отражены в действующей Конституции РФ. Статья 2 Конституции России закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Кроме того, в силу ст. ст. 45, 46 Конституции РФ гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в том числе и посредством равного доступа к правосудию (судебная защита прав).
Вместе с тем ст. 7 Конституции определяет, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а основное социальное назначение юридической помощи заключается в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Исходя из этого обязанностью государства является предоставление бесплатной юридической помощи в любой ситуации независимо от имущественного положения гражданина или других обстоятельств.
Таким образом, по сути, содержание комментируемого пункта ч. 2 ст. 1 сводится к воспроизведению принципов, закрепленных в Конституции РФ: приоритета прав и свобод человека, защиты прав и свобод человека (ст. 2), отнесения России к категории социальных государств (ст. 7) и обеспечения доступа к правосудию (ст. 46).
