Статья 2. Водного кодекса. Водное законодательство

1. Водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Комментарий к ст. 2 Водного кодекса

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из семи частей, в которых устанавливаются система правового регулирования водных отношений, круг источников права и их иерархия с учетом конституционных предписаний о разграничении нормотворческих полномочий в данной сфере. По своим целям и значению можно сказать, что статья 2 определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, т.е. водные отношения.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в том, чтобы сформировать структуру водного законодательства Российской Федерации и определить полномочия органов государственной власти федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов. Нормы, содержащиеся в комментируемой статье, имеют самый широкий спектр действия, поскольку изначально предназначены для установления исчерпывающих основ правового регулирования водных отношений. Они предопределяют - без каких-либо исключений - круг законодательных и подзаконных источников права, а также круг субъектов, обладающих соответствующими правотворческими полномочиями.

Адресатами норм данной статьи являются не только перечисленные в ней субъекты права (Президент РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ), но и все те органы власти и управления, физические и юридические лица, которые обязаны воспринимать и исполнять действующие законодательные и нормативно правовые акты.

3. Основные понятия. В основном они относятся к общеправовым ("законодательство", "Президент РФ", "Правительство РФ" и пр.). Некоторые понятия ("использование водных объектов", "охрана водных объектов") являются сквозными для всего Кодекса (см. комментарий к ст. 1).

О понятии водных отношений см. комментарий к ст. 4.

4. Связи норм статей с иными предписаниями Кодекса. Любое правило, требование, ограничение или запрет должны содержаться в актах законодательства Российской Федерации или субъектов федерации.

5. Структура водного законодательства Российской Федерации. Она включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.

Важно обратить внимание на выраженную в Водном кодексе РФ позицию законодателя по вопросу о важнейшем понятии права - законодательстве. В содержание этого понятия включаются лишь нормативные правовые акты, принимаемые в форме закона. Это положение имеет большое практическое значение. В частности, практически эта норма означает, что, если в Водном кодексе РФ имеется положение, в соответствии с которым те или другие водные отношения регулируются водным законодательством, это означает, что при его реализации может быть принят акт в форме закона, а не иного акта, к примеру, постановления Правительства РФ, что имело место в предшествующей практике.

При характеристике части 1 необходимо подчеркнуть также то, что водное законодательство состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией РФ. Согласно статье 72 Основного закона водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение означает, что водное законодательство в Российской Федерации может создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Реализация данной нормы требует учета ряда правил, касающихся подготовки и принятия как федеральных актов водного законодательства, так и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

6. Порядок подготовки и принятия федеральных законов. Субъекты Российской Федерации могут активно участвовать в этом процессе или влиять на него.

Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:

а) непосредственное реагирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов;

б) через своих депутатов в Государственной Думе;

в) через своих представителей в Совете Федерации.

Процедура непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов регулируется Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии со статьей 26.4 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанной статьей.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Особо обратим внимание на то, что согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направление их в эти органы власти субъектов Российской Федерации - обязанность Государственной Думы РФ.

Реализация нормы о том, что водное законодательство Российской Федерации включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации означает также обязанности, вытекающие из статьи 76 Конституции РФ. Согласно пункту 5 этой статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответственно, принимая законы по вопросам земли, субъекты обеспечивают их соответствие федеральным законам.

Согласно пункту 1 на федеральном уровне водное законодательство состоит из комментируемого Кодекса и других федеральных законов, регулирующих отношения по использованию и охране вод. Соответственно, на современном этапе в систему водного законодательства входят Водный кодекс РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ и Федеральный закон от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".

Также водные законы приняты субъектами Российской Федерации.

7. Смежное законодательство. Комментируя пункт 1, необходимо подчеркнуть, что водное законодательство включает лишь специализированные законы, т.е. те, которые регулируют исключительно отношения по использованию и охране вод. В системе законодательства Российской Федерации имеются законы, содержащие нормы, регулирующие водные отношения наряду с регулированием иных общественных отношений. К таким законам относятся Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" и некоторые другие.

К примеру, Федеральный закон "Об охране озера Байкал" регулирует отношения по охране водного объекта - озера Байкал, но фактически он не ограничивается регулированием лишь водных отношений. Так, статья 2 данного Закона определяет требования к экологическому зонированию Байкальской природной территории. Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В пункте 2 статьи 2 установлено требование: нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать комментируемому Кодексу. В части регулирования отношений по охране и использованию вод в "других федеральных законах" должно обеспечиваться их соответствие положениям Водного кодекса РФ.

8. Иные правовые акты водного законодательства. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить комментируемому Кодексу, другим федеральным законам. Водный кодекс РФ в данном случае воспроизводит норму ст. 90 Конституции РФ о недопустимости противоречия указов Президента федеральным законам.

В целом Президент России не проявляет особой активности в регулировании водных отношений. К водному законодательству имеют отношение следующие Указы Президента РФ:

• Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (с изм. и доп. от 21.10.2005) (пункт 2);
• Указ Президента РФ от 28.08.2003 N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. и доп. от 11.07.2004);
• Указ Президента РФ от 02.08.1999 N 968 "О признании утратившим силу Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации";
• Указ Президента РФ от 29.08.1997 N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере";
• Указ Президента РФ от 14.08.1997 N 881 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России".

9. Акты Правительства. Источниками водного права являются также нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

Характеризуя нормотворческие полномочия Правительства РФ, следует исходить из Конституции РФ. Согласно статье 115 на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В отличие от Президента РФ Правительство России весьма активно в правовом регулировании водных отношений. Такая активность связана с дефектами законотворческой деятельности, формулированием в законах по традиции общих положений, требующих развития в подзаконных актах, в том числе в правительственных постановлениях. В контексте принципа разделения властей, закрепленного статьей 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Реализация принципа разделения властей органами законодательной власти означает более детальное регулирование общественных отношений, не перекладывая на органы исполнительной власти не свойственную им функцию установления правовых норм. Задача этих органов - обеспечивать последовательное и эффективное исполнение законов.

На современном этапе действуют следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие водные отношения:

• Постановление Правительства РФ от 19.12.1996 N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33);
• Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении Государственного водного кадастра Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33;
• Постановление Правительства РФ от 14.03.1997 N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов";
• Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах";
• Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов";
• Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 N 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации";
• Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 03.04.1997 N 383;
• Постановление Правительства РФ от 26.03.2001 N 234 "О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности";
• Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне байкальской природной территории";
• Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282 (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401);
• Положение о строительстве и эксплуатации линий связи при пересечении государственной границы Российской Федерации, на приграничной территории, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 09.11.2004 N 610;
• Постановление Правительства от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов";
• Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра";
• и некоторые др.

10. Ведомственные акты. Нормативные правовые акты, содержащие нормы водного права, принимаются не только Правительством Российской Федерации, но и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно части 5 ст. 2 ВК РФ такие органы уполномочены Правительством РФ. Данная статья устанавливает правовые условия, при наличии которых этими органами могут приниматься нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Они могут приниматься в случаях и в пределах, которые предусмотрены комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты:

1. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" (в ред. Приказа МПР РФ от 23.03.2005 N 70);
2. Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 11.02.1998 N 81 "Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод";
3. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.03.2005 N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования";
4. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 N 32 "О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" и другие.

11. Нормотворческие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 3 комментируемой статьи Водного кодекса РФ на основании и во исполнение Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации эти органы в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Данную норму следует комментировать в контексте статьи 72 Конституции РФ, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так как водное законодательство отнесено к совместному ведению, субъекты Российской Федерации участвуют в водном нормотворчестве. Согласно комментируемому положению региональные нормы водного законодательства могут устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Федерации. К таковым относятся как правительства (администрации) субъектов РФ, так иные органы исполнительной власти, которые входят в правительства (администрации).

При этом принципиальным является то, что принимать акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе лишь на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, федеральных законов, содержащих нормы земельного права, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, и в пределах своих полномочий. В контексте принципа разделения властей они принимают акты в рамках делегированного нормотворчества, т.е. если такая необходимость диктуется актами более высокого иерархического уровня. Кроме того, такие акты могут быть приняты только в пределах компетенции правительства (администрации) субъекта Российской Федерации или соответствующего министерства (департамента, иной организационно-правовой формы органа исполнительной власти).

12. Акты органов местного самоуправления. Согласно части 7 ст. 2 ВК РФ акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, могут приниматься также органами местного самоуправления. Такие акты принимаются на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы водного права, в пределах своих полномочий.

Нормотворческая компетенция муниципальных органов определяется в статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно этому Закону представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.