В целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия:
1) акватория - водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ;
2) водное хозяйство - виды экономической и иной деятельности по изучению, использованию, охране водных объектов, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
3) водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;
4) водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима;
5) водный режим - изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте;
6) водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации;
7) утратил силу с 1 января 2013 года. - Федеральный закон от 07.12.2011 N 417-ФЗ;
8) водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом;
9) водопотребление - потребление воды из систем водоснабжения;
10) утратил силу с 1 января 2013 года. - Федеральный закон от 07.12.2011 N 417-ФЗ;
11) водохозяйственная система - комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений;
12) водохозяйственный участок - часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования);
12.1) донный грунт - грунт дна водных объектов, извлеченный при проведении дноуглубительных, гидротехнических работ, строительстве, реконструкции, эксплуатации гидротехнических и иных сооружений, искусственных островов, установок, расположенных на водных объектах, создании и содержании внутренних водных путей Российской Федерации, предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий и в иных случаях, установленных федеральными законами;
13) дренажные воды - воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты;
14) использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц;
15) истощение вод - постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод;
16) негативное воздействие вод - затопление, подтопление или разрушение берегов водных объектов;
17) охрана водных объектов - система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов;
18) речной бассейн - территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро;
19) сточные воды - дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.
Комментарий к ст. 1 Водного кодекса
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из 19 пунктов, в которых, соответственно, разъясняются девятнадцать терминов. Указанная статья носит основополагающий характер. Вместе с тем перечень понятий не является закрытым. Основные понятия и термины исходят из традиционных определений, присущих водному праву. Под воздействием экономических отношений терминология водного законодательства существенно изменяется.
В настоящее время используется 19 таких основных понятий: "акватория", "водное хозяйство", "водный объект", "водные ресурсы", "водный режим", "водный фонд", "водоотведение", "водоснабжение", "водопользователь", "водохозяйственная система", "водохозяйственный участок", "дренажные воды", "использование водных объектов" ("водопользование"), "водопотребление", "истощение вод", "негативное воздействие вод", "охрана водных объектов", "речной бассейн", "сточные воды".
Сокращение некоторых терминов произошло за счет тех, которые имели естественно-научное содержание. Из Водного кодекса РФ также исключены термины "лицензирование водопользования", "водохозяйственный объект", "обособленный водный объект". Это произошло в связи с изменением концепции Водного кодекса РФ, которая не включает указанные термины в водные отношения.
Терминология Водного кодекса РФ основана на двух группах отношений - по охране водных объектов и по их использованию. Понятия "истощение водных объектов", "негативное воздействие водных объектов", "охрана водных объектов" соответствуют терминологии, связанной с охраной водных объектов, остальные термины касаются использования водных объектов. Термины "водный объект", "водные ресурсы", "дренажные воды", "сточные воды" определяют объекты правового регулирования, использования и охраны.
Термины "акватория", "водохозяйственный участок" и "речной бассейн" обозначают территориально-пространственный базис водных отношений, бассейновую основу правового регулирования таковых, а также разъясняют основы построения системы управления использованием и охраной водных объектов и их водных ресурсов, базис их хозяйственного освоения. Термины "использование водных объектов (водопользование)", "водопользователь", "водопотребитель", "водное хозяйство", "водохозяйственная система" непосредственно связаны с использованием водных объектов и их водных ресурсов субъектами водных отношений, соотношением понятий "водный объект" и "водохозяйственная система" в их взаимосвязи и дифференциации.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи являются выработка единого подхода к содержанию Водного кодекса РФ, обеспечение связей норм комментируемого Закона с иными законодательными и нормативными правовыми источниками водного права.
Сфера действия положений статьи 1 охватывает все основные понятия, регулируемые водным законодательством. Следовательно, адресатами статьи являются все те субъекты права, которые должны соблюдать, исполнять и применять нормы комментируемого Кодекса.
Цель понятий водного права - определение круга водных отношений, определение соотношения с другими понятиями Водного кодекса РФ, а также понятиями, содержащимися в актах гражданского, земельного, административного уголовного и иного законодательства. Сферой действия указанной терминологии являются водные отношения. Между тем некоторые термины имеют сложный состав, включают в себя более широкий комплекс отношений, нежели чисто водные отношения. К таковым относятся понятия "акватория", "водохозяйственный участок", "водохозяйственная система", "речной бассейн", "водоснабжение", "водопотребление", "водное хозяйство". Каждый из указанных терминов включает комплекс гражданско-правовых, водных, административно-правовых отношений и т.д. Тем не менее они включаются в терминологию водных отношений, поскольку неразрывно связаны с ними. Терминология играет важную правоприменительную роль, создает основу для субъектов водного права в законотворческой и правоприменительной деятельности.
Статья 1 предназначена для широкого круга субъектов водного права: граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления, судов, исполнительных органов власти и т.д.
3. История развития терминологии водного законодательства. Термины в водном праве имеют устойчивое значение. В дореволюционном законодательстве не существовало четко выраженной терминологии, поскольку водные отношения были урегулированы гражданским и административным законодательством. Вода и ее использование рассматривалась с позиции публичного и частного права. Для дореволюционного права характерны такие термины, как "река", "озеро", "болото", "пруд", "плотина", "подтоп", "общее пользование", "прибрежный владелец", "водопой", "сервитут", "водное товарищество", "береговое право" и т.д.
Развитие водного права и его терминологии связано в большей степени с советским периодом. В круг водных отношений, регламентируемых советским водным законодательством, входили отношения по поводу природных запасов воды, состоящих в исключительной собственности государства. В Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в республиканском законодательстве в форме водных кодексов определялись основные понятия. Поэтому исследовались понятия "вода" и "воды" (водные объекты) и их различия. Основными терминами являлись "водный объект" ("воды"), "водопользование", "охрана вод", "борьба с вредным воздействием вод", "водный режим". Отношения по устройству и эксплуатации водохозяйственных сооружений, отношения, возникающие при передаче воды в качестве товарно-материальной ценности (по водопроводам, в изолированных от природной среды резервуарах и т.п.), а также иные отношения, связанные с использованием вод, подлежали регулированию водного законодательства в той мере, в которой это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны вод. Отношения по государственному водохозяйственному управлению также подлежали регулированию водного законодательства в меру необходимости учета и реализации особых условий государственного управления в данной области общественной деятельности.
С развитием экономики стали изменяться и термины, однако общие понятия остались неизменны. К таким общим понятиям относятся "водный объект", "водопользование", "охрана водных объектов" и т.д. Впервые на уровне закона терминология была определена в Водном кодексе 1995 г. Вместе с тем она была существенным образом расширена за счет включения терминов естественнонаучных. В Кодексе 1995 г. были даны правовые характеристики 30 понятий: "вода", "воды", "поверхностные воды", "подземные воды", "водные ресурсы", "водный объект", "водный режим", "водный фонд", "поверхностный водоток", "поверхностный водоем", "обособленный водный объект" ("замкнутый водоем"), "водосборная площадь", "бассейн поверхностного водного объекта" (далее - "бассейн водного объекта"), "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "использование водных объектов", "пользование водными объектами" ("водопользование"), "охрана водных объектов", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "истощение вод", "вредное воздействие вод", "водопользователь", "водопотребитель", "водохозяйственный объект", "водозабор", "водохозяйственная деятельность", "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
Действующий Водный кодекс РФ имеет более сокращенную терминологию. В Водном кодексе 2006 г. указаны термины, которые в большей степени имеют правовое, нежели естественнонаучное содержание. С другой стороны, усиливается значение терминов, имеющих гражданско-правовое содержание, таких как "водный ресурс", "акватория", "водное хозяйство" и др., по причине их комплексного назначения.
4. Основные понятия. Термины Водного кодекса РФ излагаются в алфавитном порядке.
4.1. Акватория определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ. Слово "акватория" происходит от латинского aqua (вода) + (терри)тория. Акватория указывает на пространственно-территориальную составляющую водного объекта, является основой для развития хозяйственной и иной деятельности. Поэтому акватория означает пространство водной поверхности (например, акватория порта, акватория бухты). Указанное водное пространство ограничено естественными, искусственными или условными границами.
Понятие "акватория" определяется в специальных словарях как поверхность водного пространства, водоема; водный участок, например, акватория порта, акватория Мирового океана. Это понятие (существительное) порождает прилагательное "акваториальный" (-ая, -ое). В некоторых случаях акватория определяется как участок водной поверхности (моря, озера, реки), примыкающий к территории судостроительного или судоремонтного завода и находящийся в его ведении. В пределах акватории верфи размещаются судоспусковые или судоподъемные сооружения, достроечная набережная, причальные сооружения для разгрузки доставляемых на завод грузов.
Таким образом, акватория является правовым понятием, обозначающим территориально пространственный базис хозяйственной деятельности на водном объекте. Различаются: естественные акватории (океана, моря, водохранилища) и искусственные акватории (порта). В состав акватории порта входят водные подходы к нему, рейд и внутренняя гавань или бассейны, в пределах которых размещены причальные сооружения и происходят разгрузка и погрузка судов. Акватории портов гавани служат для:
- стоянки, погрузки и разгрузки судов (портовая акватория);
- постройки и ремонта судов (заводская акватория);
- взлета самолетов;
- испытания военной техники (водный полигон, минный полигон) и др.
Иногда акватории портов включают специальные бассейны для перегрузки грузов (с морских судов на речные и обратно), а также стоянки для военных судов.
По международному праву вся акватория океанов и открытого моря, кроме относительно малой площади внутренних вод государств, открыта для хозяйственного использования бесплатно для всех государств, включая государства, не имеющие выхода к морю.
Акватория водного объекта предоставляется в пользование, по договору водопользования. В целях реализации пункта 5 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона", утверждена форма заявления о предоставлении акватории водного объекта в пользование, в которой указываются наименование водного объекта, место расположения акватории водного объекта и ее размеры, границы и площадь акватории (кв. км), в пределах которых намечаются использование и обустройство акватории водного объекта, цели использования акватории водного объекта, размещение на акватории зданий, строений, сооружений, плавательных средств, иного обустройства акватории водного объекта, их параметры (расположение объектов на акватории, с приложением их отражаемым на картографическом материале), срок использования акватории водного объекта.
Необходимо различать понятия "акватория" и "водохозяйственный участок". Акватория предоставляется в пользование как пространственный базис, в том числе и для ведения хозяйственной деятельности, а "водохозяйственный участок" - понятие, определяющее часть речного бассейна с определенными водохозяйственными характеристиками, позволяющими установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования.
4.2. Водное хозяйство. Этот термин не определяет объект водных отношений, хотя в теории водного права существовала точка зрения о том, что водное хозяйство является объектом водных отношений. В новом Водном кодексе РФ водное хозяйство определено как деятельность государственных органов, физических и юридических лиц в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод.
Субъектами водохозяйственной деятельности являются государственные органы, физические и юридические лица, а ее объектами - водные объекты и их водные ресурсы. Активность субъектов водохозяйственной деятельности выражается в изучении, использовании, охране водных объектов, а также предотвращении и ликвидации негативного воздействия вод. Водохозяйственная деятельность, связанная с использованием и охраной водных ресурсов, по своей сути является деятельностью экономической, осуществляемой специальными субъектами (водохозяйственные организации и предприятия различных организационно-правовых форм). Их деятельность связана в основном с осуществлением различных видов водопользования и поэтому является экономической деятельностью.
В целях расширения содержания термина "водное хозяйство" и его субъектов ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятый 14 июля 2008 года за N 118-ФЗ, дополнен новой статьей 7.1 "Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов", которая определяет, что водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 комментируемого Кодекса или лицами, использующими водные объекты в соответствии с комментируемым Кодексом. Размещение заказа на выполнение водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
4.3. Водные ресурсы. Понятием "водные ресурсы" охватывается вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована. Определение природного ресурса есть в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой природные ресурсы - это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В связи с этим Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены существенные изменения в ряд федеральных законов.
Например, в Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" внесены следующие изменения: в абзаце первом пункта 2 статьи 14 слова "заборе воды" заменены словами "заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов".
В Земельном кодексе Российской Федерации в подпункте 5 пункта 3 статьи 23 слова "забора воды" заменены словами "забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов".
Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" дополнен статьей 6.1 следующего содержания: "До утверждения в соответствии со статьей 33 Водного кодекса Российской Федерации схем комплексного использования и охраны водных объектов, но не позднее чем до 1 января 2015 года лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод для каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном Правительством Российской Федерации".
В части третьей статьи 10 Федерального закона от 03.08.1995 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" слова "забор воды" заменен словами "забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов".
Таким образом, в законодательстве определяется: "водный ресурс" - это вода, заключенная только в водных объектах. Вода, не заключенная в водных объектах, не является объектом водных отношений. Если "водные ресурсы" - это вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована, то просто "вода" - это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте. Вода может быть заключена в резервуарах, емкостях, водопроводных трубах или просто в бытовой посуде для питья и использована для повседневных нужд. Отношения же по поводу "водных ресурсов", т.е. воды, находящейся в окружающей среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством.
Вода, хотя и находящаяся в окружающей среде, но не сосредоточенная в водных объектах (например, влага в атмосфере), не является предметом регулирования водного законодательства. Сток воды, который находится непосредственно в окружающей среде, но до тех пор, пока не сформировал водного объекта, не образует предмета водного законодательства. Законодатель предусматривает, что водный ресурс, забранный из водного объекта, уже не является объектом водных отношений. Отношения, связанные с использованием воды, забранной из водного объекта, регулируются гражданским законодательством, как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте.
4.4. Водный объект определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы распространения и черты водного режима, занесенный в Государственный водный реестр. Из нового Водного кодекса РФ исключено понятие "вода", поскольку оно имеет естественнонаучное содержание как химического соединения водорода и кислорода. Основными понятиями водного права становятся понятия "водный объект" и "водный ресурс". Эти два понятия обобщаются в понятии "водное", определяющем название Водного кодекса РФ и содержание водного права, водного законодательства, водных правоотношений.
Но можно сказать, что понятие "водный объект" - основное понятие комментируемого Кодекса. Законодатель отказывается от понятия "вода" как синонима понятия "водный объект". Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены существенные изменения в ряд Федеральных законов. Так, например, Федеральными законами Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 03.03.1995 N 27-ФЗ), от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" понятия "воды" и "водоемы" заменены на понятие "водный объект".
Под водным объектом понимается прежде всего водное пространство, служащее территориально-производственным базисом для его использования. При этом новым является определение границ водного объекта: они подразделяются на естественные, искусственные и условные.
Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:
- моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
- озера, реки, ручья, канала, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
- водохранилища, пруда - по нормальному подпорному уровню воды;
- болота - по границе нулевой глубины торфяной залежи.
В понятие "водный объект" по новому Водному кодексу РФ включаются как природные, так и искусственные водоемы, водотоки или иные объекты. В ранее существующем законодательстве не было дано определение водного объекта как пространственного базиса. Некоторые искусственно созданные водоемы не признавались водными объектами, например, каналы, которые по Водному кодексу 2006 г. признаются водными объектами.
В соответствии с Водным кодексом 1995 г. к поверхностным водным объектам относились лишь каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов" (ст. 10). Отсюда логически вытекало, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признавались. В новом Кодексе все каналы относятся к водным объектам. Следовательно, каналы, ранее считавшиеся водохозяйственными сооружениями, стали водными объектами. При этом неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т.д.
Статья 1 ВК РФ 1995 г. в числе водных объектов называла "обособленный водный объект". Терминологически под ним понимались залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним были некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями течения. Поскольку такие водные объекты вмещались в рамки одного землепользования, они принадлежали тому, кто владел соответствующим земельным участком. Водоем такого типа являлся принадлежностью соответствующего земельного владения, его правовой режим во многом зависел от правового режима земельного владения (см. комментарий к ст. 5).
По новому ВК РФ вместо обособленного водного объекта в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности перечисленным выше субъектам, если иное не установлено федеральными законами. Понятие "обособленный водный объект" заменяется понятиями "пруд" и "обводненный карьер".
Однако не ясно, что такое "обводненный карьер" или "пруд". Есть опасность, что в условиях формирования нового водного реестра определенная часть озер может быть причислена к прудам и обводненным карьерам. До настоящего времени не определены критерии отнесения прудов и обводненных карьеров к водным объектам.
4.5. Водный режим - изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. Определяющим в данном случае является подход к пониманию водного объекта как характеризуемого постоянным или временным сосредоточением вод, в котором имеются характерные формы распространения и черты водного режима. Между тем правильней говорить не о сосредоточении вод, а о запасе воды или о сосредоточении воды - водного ресурса.
Существуют различные периоды, такие как половодье, межень, паводок, характеризующие различные водные режимы водного объекта. Они ежегодно повторяются в один и тот же сезон и связаны с недостаточностью водного ресурса водного объекта, поднятием уровня воды в реке, возникающим в результате быстрого таяния снега, ледников, дождей, или высоким и длительным подъемом уровня воды, вызываемым таянием снега или ледников. Правовое значение водного режима состоит в том, что он определяет количественную составляющую водного объекта, влияющую на различные виды водопользования и дающую возможность планирования использования и охраны водных объектов.
Понятие "водный режим" не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. В разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть далеко не одинаковой. В северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной. Они рассматриваются как объекты для осушения. Это может неблагоприятно сказаться на некоторых видах охраны и пользования водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны. При закреплении земель в частную собственность во многих районах России учитывают, входят ли эти земли или их части в водоохранные зоны, при этом на новых собственников возлагают необходимые ограничения. Водный режим водного объекта - явление, повторяющееся в определенные гидрологические сезоны в связи с изменением климатических условий.
4.6. Дренажные воды - это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сброс воды в водные объекты является одним из видов водопользования. Естественно, что такого рода вода требует определенного регулирования, поскольку непосредственно влияет на количественную и качественную составляющую водного объекта - водный ресурс.
4.7. Водный фонд. Данное понятие, определяемое в доктрине и законодательстве как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, традиционно представлено во всех водных кодексах России. В советский период водный фонд входили все водные объекты, находящиеся в исключительной государственной собственности. Его содержание изменилось.
Сейчас водный фонд определяется в Кодексе как совокупность всех водных объектов на территории Российской Федерации. Статья 1 Водного кодекса 1995 г. определяла водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр. В настоящее время государственный водный кадастр трансформирован в государственный водный реестр, в котором отражаются состояние водных объектов, водопользования, а также сведения о водопользователях. Действующий Кодекс не связывает понятие водного фонда с обязательным включением водных объектов в государственный водный реестр. Таким образом, само понятие водного фонда постепенно теряет свое правовое содержание.
В водный фонд включаются все водные объекты, определенные ст. 5 Кодекса. В настоящее время понятие "водный фонд" имеет как публично-, так и частноправовое содержание, поскольку в него включаются водные объекты, которые могут находиться в разных формах собственности, в том числе и в частной собственности (пруды и обводненные карьеры).
С изменением понятия водного фонда изменяется и состав земель водного фонда. Статья 102 ЗК РФ к землям водного фонда относит земли:
- покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
- занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Из понятия водного фонда исключена вся публично-правовая природоохранная составляющая (водоохранные зоны, зоны санитарной охраны и т.д.)
4.8. Водопользование, водопотребление, водопотребитель. Понятие водопользования получило в новом Кодексе единое толкование. Оно означает в самом общем виде использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц, а водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.
Отметим, что в настоящее время в Кодексе определено не только понятие "водопользование", но и понятие "водопотребление". Понятие "водопользование" в статье 1 фактически приводится дважды: сначала в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием "водопотребление". Понятие "водопотребление" основано на широко распространенной практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или реки лишь для того, чтобы передать потребителям. В связи с этим водопотребители получают воду только из систем водоснабжения. Понятие "водопотребитель" носит гражданско-правовое содержание. Водопотребитель - любая специализированная водохозяйственная организация, которая забирает водный ресурс из водного объекта и передает его конечному пользователю.
4.9. Водохозяйственная система. Из нового Водного кодекса РФ исключено понятие "водохозяйственные объекты", которые нередко имеют и другие названия - "водохозяйственные сооружения", "гидротехнические сооружения". Кодекс ввел более широкое понятие "водохозяйственная система". Это комплекс гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Водохозяйственная система непосредственно взаимодействует с водным объектом. Это подчеркивается и в одном из принципов водного законодательства, определяющем, что основа регулирования отношений в области использования и охраны водных объектов исходит из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Водохозяйственные системы могут находиться в государственной, муниципальной, частной собственности, принадлежать предприятиям различных отраслей и производств, которые используют их как для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные системы эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то они признаются водохозяйственными организациями. Таковыми, например, являются водохозяйственные организации, обеспечивающие водоснабжение жителей населенных пунктов.
Нередко определенным предприятиям, например, сельскохозяйственным, нет необходимости создавать специальную водохозяйственную организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно обеспечить эксплуатацию гидротехнических сооружений и устройств. Таким образом, правовой режим водохозяйственных систем имеет в большей степени гражданско-правовое содержание. Тем не менее данное понятие входит в терминологию водного законодательства благодаря взаимосвязи таких систем с водными объектами. Существует определенная сложность в разграничении понятий "канал" и "водохранилище" с понятием "водохозяйственная система". Водохранилища обеспечивают комплексное, многостороннее использование водных ресурсов.
В новом Водном кодексе РФ они относятся к водным объектам. Водные ресурсы водохранилищ используются для различных нужд: выработки электроэнергии на ГЭС, водоснабжения и орошения, содействия судоходству, ведения рыбного и охотничьего хозяйства, рекреации, борьбы с наводнениями. При проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла и от ГЭС стоимость. Таким образом, в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ статус водохозяйственной системы утрачивается, и они становятся водными объектами, а эксплуатирующая водохранилище ГЭС - водопользователем.
4.10. Негативное воздействие. В статье 1 ВК РФ 1995 г. использовалось сходное понятие - "вредное воздействие вод", которое включало в себя так называемые природные процессы, приближающиеся к стихийным бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек, береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба с особо опасными ледовыми явлениями должна производиться в рамках ликвидации чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого, принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях. В качестве примеров вредного воздействия вод назывались затопление и подтопление (земель, сооружений). Ныне действующий Кодекс предусматривает термин "негативное воздействие вод". К ним относится затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.
Следует иметь в виду, что эти процессы могут быть не только стихийными, но и вызванными действиями человека по изменению водного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб земле, строениям, движимому имуществу. Некоторые водохозяйственные проекты, например, создания водохранилищ, причиняют существенный ущерб земле и другим объектам ради получения водных ресурсов. При этом наблюдаются и другие вредные воздействия накапливаемых вод, в частности, берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами. Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых плотин.
В зимний период через турбины ГЭС пропускаются повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена, и т.д. Если статьи 1 и 117 ВК РФ 1995 г. к видам вредного воздействия вод относили также заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней, селевых потоков "и других явлений", то негативное воздействие вод, проявляющееся в затоплении, подтоплении, разрушении берегов водных объектов, заболачивании и др., распространяется лишь на определенные территории и объекты. Борьба с засолением земель, эрозией почв, заболачиванием во многом регулируется земельным законодательством. Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают во внимание побочные последствия защитных мер.
Важное значение приобретает защита берегов от разрушения. Защита от размыва участка берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия вод. Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий, подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры предусматриваются строительными нормами и правилами.
4.11. Речной бассейн - территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки стекает в море или озеро. В соответствии с этим определением, например, озеро Байкал (не впадающее в озеро или море) не имеет своего бассейна. В законодательстве других стран и в доктрине водного права даны более точные определения этого понятия. Так, в Рамочной водной директиве ЕС (от 23.10.2000 N 2000/60/ЕС) "речной бассейн" (частный случай - "бассейн водного объекта") определяется как "территория земли, с которой весь поверхностный поток течет через ряд ручьев, рек и, возможно, озер в море при устье или дельте одной реки" (п. 13 ст. 2). Этот термин определялся по Советскому энциклопедическому словарю: "Бассейн речной - часть земной поверхности, с которой сток воды поступает в речную систему". В комментируемой статье, на наш взгляд, произошло сужение понятия бассейна. Можно говорить о "бассейне водного объекта" как о водосборной территории, включающей гидравлически связанные поверхностные водные объекты.
4.12. Водохозяйственный участок - часть речного бассейна с определенными водохозяйственными характеристиками, позволяющими установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования. Понятие "водохозяйственный участок" близко к понятию "акватория". Между тем из содержания понятий не совсем ясно разграничение этих понятий. В большей степени понятие водохозяйственный участок связано с установлением лимитов. Лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования устанавливается подзаконными актами. Они установлены Постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод".
Лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности (лимиты), а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квоты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации являются частью лимитов (квоты) и до утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов.
Лимиты устанавливаются с разбивкой по годам на основании сведений и предложений, представляемых в Федеральное агентство водных ресурсов его территориальными органами, водохозяйственных балансов, сведений о водном объекте и водопользовании, в том числе содержащихся в государственном водном реестре и формах федерального государственного статистического наблюдения за использованием воды, сведений о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков с учетом режима, состояния, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного объекта.
Квоты устанавливаются с разбивкой по годам на основании заявок уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на установление квот. Заявки представляются в соответствующий территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов на соответствующий период.
4.13. О понятии охраны вод, их истощении, сточных водах см. комментарий к статьям 55 - 67.
