1. Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.
2. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Комментарии к ст. 5 Градостроительного кодекса
1. В комментируемой статье определен состав субъектов (участников) градостроительных отношений. Исходя из представленного перечня, субъектами таких отношений потенциально могут быть любые субъекты гражданских правоотношений, а именно публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), а также физические лица и различные организации (юридические лица).
1.1. Специфика статуса и особенности указанных субъектов предопределяют их участие в различных видах градостроительных отношений. Так, Российское государство и иные публично правовые образования (субъекты РФ и муниципальные образования) могут выступать в законотворческих (правотворческих) отношениях по поводу градостроительства как своеобразные регуляторы конкретных и общих градостроительных отношений. В рамках своей законотворческой (нормотворческой) компетенции указанные субъекты регулируют градостроительные, а также смежные с ними отношения (земельные, жилищные и др.) соответственно на федеральном, региональном и местном уровнях (см. комментарий к ст. 3).
Кроме того, указанные субъекты в рамках установленной компетенции участвуют также в иных (то есть смежных с градостроительными) отношениях, в частности, организационно-распорядительных (управленческих) отношениях (см. главу 2 ГрК РФ), контрольно-надзорных отношениях (см. ст. ст. 53 — 55, статьи главы 6.1 ГрК РФ), информационных отношениях (см. главу 7 ГрК РФ), отношениях по поводу ответственности за нарушения градостроительного законодательства (см. главу 8 ГрК РФ). Таким образом, целями и задачами участия Российского государства, субъектов РФ и муниципальных образований в указанных отношениях является законодательное (нормотворческое) регулирование градостроительства, государственное и муниципальное управление градостроительной деятельностью и ее информационное обеспечение.
Помимо участия в законотворческих и иных вышеуказанных отношениях Российское государство, субъекты РФ и муниципальные образования могут непосредственно участвовать в конкретных градостроительных отношениях (по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства и т.п.), состав которых определен в ст. 4 комментируемого ГрК РФ. В названных отношениях (в том числе договорных отношениях гражданско-правового характера) публично-правовые образования выступают в статусе заказчиков, застройщиков, подрядчиков по соответствующим договорам в сфере градостроительства, собственников градостроительных ресурсов и др. Как застройщики, заказчики, подрядчики они (в качестве стороны в договоре) непосредственно участвуют в процессах строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений.
1.2. Статус физических лиц характеризуется такими категориями, как правоспособность и дееспособность. Для участия в градостроительных отношениях физическим лицам необходимо обладать полной дееспособностью либо действовать через законного представителя. Особенности реализации гражданами (физическими лицами) своих прав и обязанностей определены нормами главы 3 (ст. ст. 17 — 47) ГК РФ.
Юридические лица для участия в градостроительных отношениях должны обладать правоспособностью, которая возникает с момента их государственной регистрации. Гражданско-правовой (имущественный) статус и особенности различных юридических лиц установлены нормами главы 4 ГК РФ и соответствующими федеральными законами о конкретных коммерческих и некоммерческих организациях (например, Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «О саморегулируемых организациях» и др.).
Обычно физические и юридические лица участвуют в тех или иных градостроительных отношениях (проектирование, строительство, реконструкция и т.п.) договорного характера (то есть по договорам строительного подряда, возмездного оказания услуг, аренды и др.) в качестве заказчиков, подрядчиков, поставщиков и т.п. Юридические лица приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности, участвуя в градостроительных отношениях, через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (см. ст. 53 ГК РФ). Физические лица в некоторых случаях могут выступать в градостроительных отношениях в качестве индивидуальных предпринимателей (осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), что возможно после прохождения государственной регистрации в установленном порядке.
2. В ч. 2 комментируемой ст. 5 ГрК РФ законодательно определено, что от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
В целом правовой статус, компетенция, порядок организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются Конституцией РФ, федеральными законами (в том числе конституционными), законами субъектов РФ, а также подзаконными нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.
2.1. О полномочиях федеральных органов государственной власти в области градостроительной деятельности говорится в ст. 6 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье). Полномочия, порядок деятельности федеральных органов в градостроительной сфере регламентируются также нормами других правовых актов.
Перечень федеральных органов государственной власти, выступающих от имени РФ, установлен ст. 11 Конституции РФ, это: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Президент РФ функционирует на основании Конституции РФ (глава 4, федерального конституционного закона о его статусе — нет) и издает правовые акты (в том числе нормативные) — указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Правовой статус Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа определен также только Конституцией РФ (глава 5). Законотворческая деятельность (в том числе в сфере градостроительных отношений) Совета Федерации и Государственной Думы регулируется их внутренними регламентами.
Правительство РФ действует (в том числе в сфере градостроительства) на основании главы 6 (ст. ст. 110 — 117) Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Именно Правительство РФ принимает многочисленные нормативно-правовые и исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере градостроительства (см. комментарий к ст. 3).
Правительство РФ возглавляет всю структуру органов исполнительной власти, в которую входят федеральные министерства, агентства и службы. Чаще всего от имени Российского государства в градостроительных отношениях участвует Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой РФ), реже — такие федеральные ведомства, как Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство финансов РФ, Министерство труда и социальной защиты, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и некоторые другие. На федеральные службы, в частности, возложены контрольно-надзорные функции и полномочия в сфере градостроительной деятельности. Правовой статус, в том числе порядок деятельности указанных федеральных министерств и ведомств, определяется обычно указами Президента РФ либо постановлениями Правительства РФ.
Что касается судов РФ, то они в рамках своей компетенции рассматривают на основании и в соответствии законом возникающие в сфере градостроительной деятельности и градостроительных отношений различные споры и дела (в том числе о привлечении виновных к ответственности за нарушение градостроительного законодательства).
2.2. От имени субъектов РФ в градостроительных отношениях участвуют образуемые ими органы (аналогичные федеральным) законодательной и исполнительной власти. Структура, компетенция, порядок образования и деятельности региональных органов государственной власти определяются ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также конституциями (уставами) и другими законами самих субъектов РФ.
О полномочиях органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности говорится в ст. 7 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье). Соответствующие правовые положения о компетенции и порядке деятельности органов государственной власти в градостроительной сфере имеются также в иных нормативных правовых актах регионального уровня.
2.3. Многочисленные муниципальные образования представляют в градостроительных отношениях органы местного самоуправления соответствующих городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий. Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; в нее обязательно входят представительный органа муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Порядок образования и компетенция органов местного самоуправления регулируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также некоторыми другими федеральными законами, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами самих муниципальных образований.
Органы местного самоуправления принимают довольно много различных правовых актов по вопросам градостроительства в муниципальных образованиях (о правилах землепользования и застройки, о градостроительных регламентах, об утверждении или изменении границ, об установлении или прекращении права на недвижимость, о правилах содержания объектов градостроительства и др.). О полномочиях органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности говорится в статье 8 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье).
