Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Комментарий к ст. 11 Бюджетного кодекса
Одним из основных принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.
Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджеты первого уровня (по ранжированию, приведенному в статье 10 Бюджетного кодекса РФ) - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов - утверждаются в форме федеральных законов. При этом Конституция РФ устанавливает особенности принятия федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год (так, в соответствии со статьей 106 такие законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации). Отдельные особенности прохождения соответствующих законопроектов через Федеральное Собрание РФ могут устанавливаться регламентами обеих его палат (так, в соответствии со статьей 51 Регламента Государственной Думы проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год подлежат внеочередному рассмотрению в Государственной Думе).
Требование принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов в форме федеральных законов, сформулированное в комментируемой статье Бюджетного кодекса РФ, может быть развито законодателем применительно к конкретным фондам. Например, в статье 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" устанавливается: "Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации".
Бюджеты второго уровня - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - облагаются в форму законов субъектов Российской Федерации. Соответствующая норма Бюджетного кодекса РФ находит свое подтверждение в конституционном и бюджетном законодательствах субъектов Российской Федерации.
Например, в Конституции Республики Татарстан (ст. 89) закреплено, что к ведению высшего представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Татарстан - Государственного Совета - относится утверждение государственного бюджета Республики Татарстан. При этом законы об утверждении бюджета, государственных внебюджетных фондов могут быть приняты только на пленарных сессиях Государственного Совета.
В Якутии комментируемая норма закреплена в статье 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 января 1997 г. N 153-I "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)": "Бюджет республики принимается Палатой Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) в виде Закона Республики Саха (Якутия) о бюджете республики, в котором определяются объемы доходов, расходов и дефицита бюджета Республики Саха (Якутия) в целом и утверждается республиканский бюджет".
Наконец, местные бюджеты (бюджеты муниципального образования), составляющие третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, принимаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Эта норма, производная от статьи 132 Конституции РФ, нашла свое развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором (ст. 15) вопросы утверждения местного бюджета отнесены к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в статье 5 устанавливается, что формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
В законах, принимаемых на уровне субъекта Российской Федерации, может уточняться порядок утверждения местных бюджетов. Так, например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 16 "О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан" (ст. 11) утверждение местного бюджета находится в исключительном ведении схода граждан.
В отдельных субъектах Российской Федерации могут приниматься положения о бюджетном процессе на территории муниципального образования (например, п. 18 ст. 15 Закона Владимирской области "О местном самоуправлении во Владимирской области").
Конкретные нормы, регулирующие порядок оформления местных бюджетов, содержатся, как правило, в уставах муниципальных образований. В них обычно закрепляется, что местные бюджеты оформляются в виде решений представительных органов муниципальных образований (решения Совета народных депутатов, Совета депутатов, районного комитета самоуправления и т.д.), если только вопросы утверждения местных бюджетов не отнесены к исключительной компетенции такого института непосредственной демократии, как сход (собрание) граждан. ых правовых актов представительных органов муниципальных образований.
