1. Оказание универсальных услуг связи осуществляется оператором универсального обслуживания, назначение которого осуществляется в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи.
2. Обязанность по оказанию универсальных услуг связи на всей территории Российской Федерации возлагается Правительством Российской Федерации на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования на территориях не менее чем две трети субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области связи вправе назначить оператором универсального обслуживания на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования на указанных территориях, или иного оператора связи, оказывающего услуги связи на указанных территориях.
Оператор связи, назначенный оператором универсального обслуживания, не вправе отказаться от возложенной на него обязанности по оказанию универсальных услуг связи.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области связи заключает с оператором универсального обслуживания договор об условиях оказания универсальных услуг связи сроком не менее чем на три года. Стороны договора по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области связи могут вносить изменения в договор об условиях оказания универсальных услуг связи в течение трех месяцев после дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
В договоре об условиях оказания универсальных услуг связи, заключаемом с оператором универсального обслуживания, на которого в порядке назначения возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи, должны быть определены следующие существенные условия:
- перечень населенных пунктов, в которых должны быть установлены средства коллективного доступа и точки доступа, с указанием количества средств коллективного доступа и точек доступа в таких населенных пунктах;
- размер финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи с учетом прогнозируемого размера экономически обоснованных затрат оператора универсального обслуживания на оказание универсальных услуг связи и нормативной прибыли оператора универсального обслуживания от оказания универсальных услуг связи в течение срока действия этого договора;
- порядок расчетов, предусматривающий выплату оператору универсального обслуживания ежегодно фиксированной суммы финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи из резерва универсального обслуживания;
- сроки начала оказания универсальных услуг связи, в том числе на территориях, на которых оператору универсального обслуживания необходимо провести организационно-технические мероприятия в целях оказания универсальных услуг связи;
- требования к отчетности об исполнении этого договора, а также к порядку расчета экономически обоснованных затрат оператора универсального обслуживания на оказание универсальных услуг связи и нормативной прибыли оператора универсального обслуживания от оказания универсальных услуг связи, осуществляемого в целях определения размера финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи;
- иные условия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Оператор универсального обслуживания не вправе отказать иному оператору связи в использовании инфраструктуры связи (средств связи, линий связи и сооружений связи), предназначенной для оказания универсальных услуг связи, а также отказаться от заключения договоров о присоединении иных сетей электросвязи к своей сети электросвязи, предназначенной для оказания услуг электросвязи с использованием точек доступа, за исключением случаев, если осуществление присоединения сетей электросвязи и их взаимодействие противоречат требованиям лицензий, выданных операторам связи, или нормативным правовым актам, определяющим построение и функционирование единой сети электросвязи Российской Федерации. При оказании услуг по пропуску трафика, оказываемых с использованием инфраструктуры связи (средств связи, линий связи и сооружений связи), предназначенной для оказания универсальных услуг связи, обеспечивается приоритетное использование такой инфраструктуры связи для оказания универсальных услуг связи надлежащего качества.
Комментарий к ст. 58 Закона о Связи
1. Комментируемая статья посвящена регламентации правового статуса операторов универсального обслуживания, а также порядка их отбора.
Комментируемый Закон выделяет понятия (п. п. 11 - 13 ст. 2):
- оператор связи - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии;
- оператор универсального обслуживания - оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и на которого в порядке, предусмотренном комментируемым Законом, возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи;
- оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, то есть оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории РФ не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика.
Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 53801-2010 "Связь федеральная. Термины и определения", утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 июня 2010 г. N 126-ст, содержит аналогичное определение оператора связи универсального обслуживания.
О лицензировании деятельности в области оказания услуг связи и оценка соответствия в области связи см. гл. 6 комментируемого Закона, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Приказ Министерства информационных технологий и связи РФ от 4 марта 2005 г. N 24 "Об организации работы по лицензированию деятельности в области оказания услуг связи", Постановление Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий", Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденный Приказом Министерства информационных технологий и связи РФ от 25 мая 2006 г. N 68, Рекомендации Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 1 декабря 2011 г. "По оформлению заявлений по вопросам лицензирования деятельности в области оказания услуг связи".
Так, например, разд. V Перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, предусматривает лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов:
- соблюдение срока, в течение которого лицензиат вправе оказывать услуги;
- соблюдение даты начала оказания услуг, указанной в лицензии;
- оказание услуг на территории, указанной в лицензии;
- обеспечение предоставления пользователю: местных телефонных соединений для передачи голосовой информации; доступа к телематическим услугам связи и услугам внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, а также к услугам связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации; доступа к системе информационно-справочного обслуживания; возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб;
- оказание услуг в соответствии с Правилами оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. N 310;
- соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия при присоединении сети (сетей) местной телефонной связи;
- выполнение обязательств, которые он принял при участии в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии;
- выполнение в процессе оказания услуг условий, установленных при выделении полос радиочастот и присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала;
- наличие системы управления сетью связи;
- обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- выполнение обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания);
- представление сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.
Раздел XVI Перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, предусматривает лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи:
- соблюдение срока, в течение которого лицензиат вправе оказывать услуги;
- соблюдение даты начала оказания услуг, указанной в лицензии;
- оказание услуг на территории, указанной в лицензии;
- обеспечение предоставления абоненту и (или) пользователю: доступа к сети связи лицензиата; доступа к информационным системам информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе к сети Интернет; приема и передачи телематических электронных сообщений;
- оказание услуг в соответствии с Правилами оказания телематических услуг связи, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575;
- соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия при присоединении сети (сетей) местной телефонной связи;
- выполнение обязательств, которые он принял при участии в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии;
- выполнение в процессе оказания услуг условий, установленных при выделении полос радиочастот и присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала;
- обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- выполнение обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания);
- представление сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.
Об адресах установки таксофонов и ПКД со сведениями об операторах см. информацию на сайте Федерального агентства связи.
Отбор операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи осуществляется для каждого субъекта РФ. Количество операторов универсального обслуживания, действующих на территории субъекта РФ с учетом его особенностей. Основным принципом определения количества операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи для каждого субъекта РФ является необходимость обеспечения универсальными услугами связи всех потенциальных пользователей указанными услугами (п. 2 комментируемой статьи).
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи отбор операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи осуществляется 2 способами:
- по результатам конкурса;
- в порядке назначения в соответствии с п. 2 комментируемой статьи.
2. Организация и проведение конкурса на право оказания универсальных услуг связи осуществляются Федеральным агентством связи (см. п. 2 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, Положение о Федеральном агентстве связи, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320).
Предметом конкурса является право на оказание универсальных услуг связи на конкурсной территории. Причем в один лот не может включаться право на оказание нескольких видов универсальных услуг связи (п. 4 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).
Конкурс на право оказания универсальных услуг связи является открытым.
Проведение конкурса организуется на территории (конкурсная территория):
- одного города федерального значения;
- одного или нескольких муниципальных районов и (или) городских округов, находящихся на территории одного субъекта РФ.
Организация конкурсов производится на основе планирования на соответствующий год. Так, ежегодно (до 1 ноября) организатором конкурса утверждается план проведения конкурсов в следующем году. Кроме того, информация о плане организации конкурсов помещается организатором конкурса в сети Интернет в течение 30 дней с даты утверждения плана (п. 5 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).
План проведения конкурсов является основанием определения перечня лотов, выставляемых на конкурс, а также назначения места, даты и времени проведения конкурса.
Непосредственно проведение конкурса обеспечивается постоянно действующей конкурсной комиссией, которая формируется организатором конкурса, принимающим решение о создании комиссии и утверждении ее персонального состава.
К функциям комиссии относятся (п. 8 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):
- принятие решений по итогам приема заявок на участие в конкурсе;
- рассмотрение и оценка конкурсных предложений участников конкурса;
- определение победителя конкурса и подведение итогов конкурса.
В соответствии с п. 6 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, в состав комиссии включаются представители Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи и Министерства экономического развития РФ. Кроме того, орган исполнительной власти субъекта РФ, право на оказание универсальных услуг связи на территории которого будет выставлено на конкурс, вправе направить для участия в работе комиссии одного представителя с правом совещательного голоса.
Процедура проведения заседания комиссии и принятые на нем решения оформляются протоколом, который подписывается всеми членами комиссии, участвовавшими в заседании. Если член комиссии имеет замечание по процедуре проведения конкурса или не согласен с принятым решением, он вправе изложить (в письменной форме) свое особое мнение, которое прилагается к протоколу проведения конкурса. Для кворума на заседании комиссии должны присутствовать не менее 2/3 общего числа ее членов. Решения комиссии принимаются большинством голосов общего числа ее членов, участвовавших в заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии.
Организатор конкурса осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии.
Информационное сообщение о проведении конкурса помещается организатором конкурса в сети Интернет на сайте организатора конкурса не менее чем за 60 дней до даты окончания приема заявок. Дополнительно указанное сообщение может быть размещено в иных средствах массовой информации, в том числе электронных.
О содержании информационного сообщения о проведении конкурса см. п. 11 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.
Отметим, что срок действия договора, заключаемого с победителем конкурса, равен 5 годам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2011 г. N 551 в случае, если срок действия договоров об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенных Федеральным агентством связи по результатам конкурсов, истекает в 2011 - 2012 гг., он может быть продлен по соглашению сторон на срок не более 2 лет.
Конкурсная документация, разработанная и утвержденная организатором конкурса, содержит (п. 12 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):
- перечень лотов, выставляемых на конкурс;
- тарифы на универсальные услуги связи по каждому лоту;
- количество таксофонов или пунктов коллективного доступа, подлежащих установлению на территории каждого из поселений, указанных в лоте;
- периодичность возмещения убытков, причиняемых оператору связи в результате оказания им универсальных услуг связи;
- требования к участникам конкурса;
- проект договора об условиях оказания универсальных услуг связи и др.
Организатор конкурса по обращению оператора связи обязан бесплатно предоставлять ему конкурсную документацию.
Требования к участнику конкурса предусматривают, что:
- заявитель не находится в процессе ликвидации;
- в отношении заявителя не возбуждено дело о банкротстве;
- на имущество заявителя не наложен арест и (или) его экономическая деятельность не приостановлена.
Для участия в конкурсе оператор связи представляет лично (направляет по почте) организатору конкурса заявку по форме, установленной конкурсной документацией (см. п. п. 16, 17 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).
Конкурсные предложения по каждому лоту подаются в отдельных запечатанных конвертах.
Конкурсное предложение должно содержать (п. 19 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):
- размер ежегодного возмещения убытков;
- срок, в течение которого оператор связи планирует начать оказание универсальных услуг связи по каждому лоту.
Участник конкурса вправе изменить свою заявку в любое время до истечения срока приема заявок. Кроме того, участник конкурса вправе отозвать свою заявку до даты вскрытия конвертов с конкурсными предложениями, направив организатору конкурса соответствующее заявление.
В течение 20 дней с даты окончания приема заявок организатор конкурса осуществляет проверку представленных заявителем документов на предмет наличия в них недостоверных сведений в соответствии с п. 24 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248. Допускается истребование разъяснений положений заявок у участника конкурса, которые должны быть представлены в комиссию в 3-дневный срок с даты получения такого запроса, но не позднее даты заседания комиссии. По окончании проверки заявок организатор конкурса представляет в комиссию реестр поступивших заявок и сведения о результатах такой проверки.
В течение 10 дней с даты поступления в комиссию реестра поступивших заявок и сведений о результатах проверки комиссия рассматривает соответствие участников конкурса и представленных ими заявок требованиям, установленным конкурсной документацией (п. 26 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).
По итогам рассмотрения заявок комиссия принимает решение о признании участника конкурса и представленной им заявки соответствующими или несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией.
В случае признания участника конкурса и (или) представленной им заявки несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией, конверт с конкурсными предложениями этого участника конкурса не вскрывается.
Вскрытие конвертов с конкурсными предложениями производится публично на заседании комиссии в порядке и сроки, которые предусмотрены конкурсной документацией.
Участники конкурса или их представители вправе присутствовать при вскрытии указанных конвертов.
Победителем конкурса признается участник, конкурсное предложение которого содержит наименьший размер ежегодного возмещения убытков (п. 30 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).
В случае если в двух и более конкурсных предложениях содержится равный размер ежегодного возмещения убытков, победителем признается участник, предложение которого содержит наименьший срок, в течение которого участник конкурса планирует начать оказание универсальных услуг связи на конкурсной территории.
В том случае, когда невозможно определить победителя конкурса, комиссия принимает решение об отсутствии победителя по соответствующему лоту.
По итогам заседания комиссией в 5-дневный срок с даты определения победителя конкурса или принятия решения о невозможности его определения оформляется протокол проведения конкурса, оформляемый в соответствии с требованиями п. 32 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.
В течение 5 дней с даты подписания протокола проведения конкурса организатор конкурса направляет победителю уведомление о признании его победителем конкурса.
Информация о результатах проведения конкурса с указанием наименования победителей конкурса по каждому лоту публикуется организатором конкурса в издании, в котором было опубликовано информационное сообщение о проведении конкурса. Срок опубликования - 10 дней с даты подписания протокола проведения конкурса.
Порядок и сроки заключения с победителем конкурса договора об условиях оказания универсальных услуг связи определены п. п. 35 - 37 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.
Срок заключения организатором конкурса с победителем договора об условиях оказания универсальных услуг связи составляет 20 дней с даты подписания протокола проведения конкурса.
Существенными условиями договора об условиях оказания универсальных услуг связи являются, в частности:
- перечень поселений, входящих в состав конкурсной территории, в которых должны оказываться услуги;
- наименование универсальных услуг связи, которые должны оказываться;
- тарифы на универсальные услуги связи;
- адреса мест, на которых должны быть установлены таксофоны или созданы пункты коллективного доступа для оказания универсальных услуг связи;
- дата начала оказания универсальных услуг связи по каждому поселению, расположенному на конкурсной территории;
- условие о необходимости наличия у победителя конкурса лицензии на осуществление деятельности в области оказания соответствующего вида услуг связи, выданной до начала оказания им универсальных услуг связи;
- размер ежегодного возмещения убытков и периодичность их возмещения;
- ответственность сторон за нарушение условий договора;
- порядок досрочного расторжения договора, в том числе срок завершения в связи с этим оказания универсальных услуг связи.
В соответствии п. 37 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, комиссия признает победителем участника конкурса, занявшего 2-е место в случае отказа участника конкурса заключить в предусмотренный конкурсной документацией срок (не более 20 дней) договор об условиях оказания универсальных услуг связи в отношении лотов, по которым он признан победителем. Данное решение оформляется протоколом комиссии.
3. Последствия признания конкурса по одному или нескольким лотам несостоявшимся либо принятия решения об отсутствии победителя по некоторым лотам определены п. п. 25, 38 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.
Так, в случае, если по истечении срока приема заявок по отдельному лоту (либо к моменту вскрытия конвертов с конкурсными предложениями) заявок не имеется или имеется только одна заявка, комиссия признает конкурс по такому лоту несостоявшимся. В таком случае единственному участнику конкурса в 5-дневный срок с даты принятия этого решения организатором конкурса направляется уведомление о признании конкурса несостоявшимся.
В случае признания конкурса по одному или нескольким лотам несостоявшимся либо принятия решения об отсутствии победителя по некоторым лотам организатор конкурса в течение 5 дней с даты подписания протокола комиссии направляет этот протокол в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. К протоколу прилагаются предложения организатора конкурса в отношении операторов связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, на которых Правительством РФ может быть возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи в соответствии п. 2 комментируемой статьи.
Необходимо отличать случаи, когда по итогам рассмотрения заявок комиссия принимает решение о признании участника конкурса и представленной им заявки несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией (п. 27 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248). В указанных обстоятельствах конверт с конкурсными предложениями этого участника конкурса не вскрывается.
Отметим также, что в соответствии с п. 31 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, комиссия принимает решение об отсутствии победителя в случае невозможности определения победителя конкурса.
В соответствии с абз. 3 п. 2 комментируемой статьи в случае отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя оказание универсальных услуг связи на определенной территории возлагается Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области связи (Минкомсвязь России) на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.
Оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, является оператор связи, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории РФ не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика (ст. 2 комментируемого Закона).
Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, размещен на сайте Минкомсвязи России.
Причем оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, не вправе отказаться от возложенной на него обязанности по оказанию универсальных услуг связи (абз. 4 п. 2 комментируемой статьи).
Следует отметить, что положения абз. 3 и 4 п. 2 комментируемой статьи являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по запросу Думы Корякского автономного округа (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа"). Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции РФ. Так, по мнению заявителя, указанные нормы, предусматривающие в определенных ими случаях возложение Правительством РФ обязанности оказания универсальных услуг связи на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от этой обязанности, следует рассматривать как необоснованно ограничивающих свободу экономической деятельности, что не согласуется с принципом свободы договора и тем самым противоречит ст. ст. 8, 34, 55 Конституции РФ.
Признавая соответствующими Конституции РФ положения абз. 3, 4 п. 2 комментируемой статьи Конституционный Суд РФ исходил из следующего.
Гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности предполагают равный доступ к средствам связи для всех граждан независимо в том числе от их социально-экономического положения. Кроме того, исходя из ч. 1 ст. 7 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. ст. 19, 20, 29, 41, 42 любому пользователю услугами связи должна быть обеспечена реальная возможность на всей территории РФ в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене пользоваться универсальными услугами связи - услугами телефонной связи с использованием таксофонов и услугами по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.
Государственное регулирование отношений между пользователями универсальных услуг связи и операторами универсального обслуживания, с одной стороны, призвано обеспечить доступность таких услуг пользователям, нуждающимся в них, а с другой - не должно нарушать право собственности и право на осуществление предпринимательской деятельности оператора связи. Законодатель, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, обязан учитывать, что, по смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности.
Конституционный Суд РФ отметил, что оказание универсальных услуг связи осуществляется, как правило, на конкурсной основе, но для случаев отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя механизмом реализации установленных в данном Федеральном законе гарантий по оказанию универсальных услуг связи населению является возложение оказания таких услуг на определенной территории на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования (и, следовательно, имеющего большие возможности по сравнению с другими операторами), который не вправе отказаться от возложенной на него обязанности. При этом убытки, причиняемые оказанием универсальных услуг связи, возмещаются операторам из резерва универсального обслуживания (ст. 59). Данная мера направлена на перспективное развитие отрасли связи и расширение возможностей операторов по оказанию не только универсальных услуг связи в отдаленных районах, но и иных услуг связи, получению прибыли, реализации свободы предпринимательской деятельности.
Кроме того, как следует из абз. 3 п. 2 комментируемой статьи и абз. 1 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона, при наличии в определенном регионе нескольких коммерческих организаций - операторов связи общего пользования, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, возложение Правительством РФ на одну из них оказания универсальных услуг связи должно осуществляться на условиях, обеспечивающих добросовестную конкуренцию на данном рынке услуг во избежание нарушения требований ч. 2 ст. 34 Конституции РФ о запрете деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Если изложенные обстоятельства соблюдены, вводимые в конституционно значимых целях ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договора не могут рассматриваться как нарушающие требования справедливости, пропорциональности и соразмерности, а сами указанные положения противоречащими Конституции РФ.
По рассматриваемому вопросу следует учитывать также Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ М.И. Клеандрова "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи".
Как указал судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров для решения проблемы обеспечения связью 43 тысяч населенных пунктов федеральный законодатель вкупе с федеральной исполнительной властью должен был решить триединую задачу:
- найти (сформировать) организатора работ по решению данной проблемы;
- найти (определить) непосредственных исполнителей этих работ;
- найти источники финансирования этих работ.
Данная проблема могла решаться разновариантно, например методами, больше присущими плановой экономике (создание государственных унитарных предприятий), либо методами рыночной экономики, возложив на федеральный орган исполнительной власти в области связи функцию организатора (заказчика) работ, или сформировав для этой функции соответствующую саморегулируемую организацию из предпринимательских структур, оказывающих услуги связи, непосредственных же исполнителей работ, отбираемых по конкурсу, заинтересовать серьезными экономическими, налоговыми и иными преференциями, а финансирование работ обеспечить предоставлением льготных кредитов.
В реалии же федеральные законодатель и Правительство РФ, по мнению судьи Конституционного Суда РФ М.И. Клеандрова, пошли по странному пути, который можно, видимо, охарактеризовать как симбиоз отрицательных черт обоих названных методов решения проблемы:
- организатором (заказчиком) работ оказались одновременно федеральное Правительство, федеральное Министерство информационных технологий и связи, Федеральное агентство связи и Госкомиссия по радиочастотам с не во всем сбалансированной между ними компетенцией;
- исполнителей работ определяют по результатам конкурса, но это если был конкурс и были желающие в нем участвовать, в противном же случае (и именно об этом здесь идет речь) исполнителей работ прямо назначают из числа экономически сильных в конкретном регионе операторов связи, невзирая на их несогласие, а финансирование работ обеспечивается принудительным получением средств от всех региональных операторов связи.
В тех случаях, когда не был выявлен победитель в конкурсе прямо или конкурс вообще не состоялся, своеобразным "победителем" в конкурсе назначается оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, который должен будет создавать материальную базу и оказывать универсальные услуги связи на определенной территории, и от этой роли он, как прямо предусмотрено законом, не вправе отказаться. Однако, как указал судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров:
- сам факт неучастия этого оператора связи в конкурсе означает, что он считает возложение на себя функции универсального оператора неприемлемым;
- всю свою предпринимательскую деятельность он осуществляет в полном соответствии со своими учредительными документами, которые, естественно, соответствуют гражданскому законодательству, базирующемуся, в свою очередь, на Конституции РФ;
- то обстоятельство, что он назначен универсальным оператором по единственному основанию - занятие им "существенного положения в сети связи общего пользования", не означает, что для выполнения функции универсального оператора у него есть объективные возможности;
- будучи назначенным универсальным оператором связи, он вынужден будет серьезно скорректировать свою программу развития, расторгнуть ряд договоров (а значит, уплатить неустойки), набрать дополнительный штат специалистов, получить дополнительный банковский кредит, но уже под повышенные проценты и, не исключено, понести иные обременения, и то обстоятельство, что убытки, причиненные оператору оказанием универсальных услуг связи, по закону подлежат возмещению из резерва универсального обслуживания, ситуации не меняет, поскольку законоположение о создании этого резерва рассматриваемым Постановлением Конституционного Суда РФ призвано не соответствующим Конституции РФ и с 1 января 2007 г. оно и основанные на нем положения нормативных правовых актов (Правила возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 246) утратили юридическую силу и не подлежат применению.
Также, как отметил судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров, следует обратить внимание и на то обстоятельство, что, признав соответствующими Конституции РФ нормы Федерального закона "О связи", Конституционный Суд РФ в определенном смысле сохранил противоречие между оспариваемой нормой и базовыми положениями кодифицированного законодательного акта, небезосновательно именуемого экономической конституцией, - ГК РФ. В соответствии со ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав; граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Допуская возможность ограничения гражданских прав, ГК РФ исходит из того, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В рассматриваемой ситуации нет нарушителей прав и самого нарушения прав. Речь идет только о защите законных интересов жителей 43 тыс. населенных пунктов, которые заключаются в необходимости с помощью соответствующих средств связи свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Но для обеспечения этого интереса совершенно не обязательно ограничивать кого-либо, в том числе региональных операторов связи, в гражданских (и конституционных) правах. Это больше организационно-техническая проблема, легко решаемая множеством законных способов, органически присущих государству с рыночной экономикой.
