1. Государственное регулирование деятельности в области связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции иными федеральными органами исполнительной власти.
Правительством Российской Федерации устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи.
2. Федеральный орган исполнительной власти в области связи:
- осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи;
- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в области связи и информатизации, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
- взаимодействует по вопросам и в порядке, установленными федеральными законами, с саморегулируемыми организациями в области связи, создаваемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - саморегулируемые организации);
- выполняет функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности Российской Федерации в области связи;
- вправе запрашивать у операторов связи информацию, связанную с оказанием услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, в том числе о технологических возможностях оператора связи по оказанию услуг связи, о перспективах развития сетей связи, о тарифах на услуги связи, а также направлять операторам связи, заключившим государственный контракт на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, обязательные для исполнения предписания в связи с указанными контрактами.
3. Утратил силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
4. Для целей применения Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке услуг подвижной радиотелефонной связи, является оператор связи, установленная антимонопольным органом доля которого на этом рынке в географических границах Российской Федерации превышает двадцать пять процентов.
Комментарий к ст. 21 Закона о Связи
1. В п. 1 комментируемой статьи определены субъекты государственного регулирования деятельности в области связи. Под государственным регулированием деятельности в области связи необходимо понимать совокупность управленческих и организационных действий и мероприятий, которые направлены на упорядочение деятельности по оказанию услуг связи с использованием сетей связи различных категорий, а также деятельности по организационному, материальному и техническому обеспечению возможности оказания таких услуг.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи к таким субъектам отнесены:
- Президент РФ, который согласно Конституции РФ имеет статус главы государства и гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
- Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации;
- федеральный орган исполнительной власти в области связи - Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
Иные федеральные органы исполнительной власти, к которым, в частности, можно отнести Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, которая в части, касающейся государственного регулирования деятельности в области связи согласно Постановлению Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" обладает, в частности, такими полномочиями, как государственный контроль и надзор:
- за соблюдением законодательства РФ в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания;
- в сфере связи;
- за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи;
- за соблюдением операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации;
- за соблюдением порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации;
- за соответствием использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации;
- за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством РФ контролю, а также организацией ими внутреннего контроля.
Обратим внимание на то, что согласно п. 1 комментируемой статьи вышеназванные субъекты осуществляют государственное регулирование в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом. Закрепление федеральным законодателем данного положения именно в такой формулировке представляется крайне неверным, поскольку согласно ст. 4 комментируемого Закона законодательство РФ в области связи основывается на Конституции РФ и состоит из комментируемого Закона и иных федеральных законов (см. комментарий к ст. 4). Так почему же государственное регулирование деятельности в области связи должно осуществляться только в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом? Почему в п. 1 комментируемой статьи нет упоминания о других федеральных законах, например о Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи"? На эти вопросы нам, конечно, ответит только федеральный законодатель. На практике же можно сделать вывод о том, что при осуществлении государственного регулирования деятельности в области необходимо основываться также и на других федеральных законах и на иных нормативных правовых актах, но только в зависимости от уровня субъекта, осуществляющего государственное регулирование деятельности в области, то есть если речь идет о Президенте РФ, то ему необходимо руководствоваться также и принятыми им указами.
При этом п. 1 комментируемой статьи определяет полномочие Правительства РФ о том, что данный федеральный орган устанавливает полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи. Данное полномочие реализовано в Постановлении Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418 "О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации", в котором установлено, что, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в том числе осуществляет следующие полномочия:
- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, отнесенным к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
- требования к сетям связи в части задействования ресурсов нумерации;
- требования к построению сетей связи, применяемым средствам связи и управлению сетями связи;
- требования к нумерации, защите сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации;
- требования к использованию радиочастотного спектра;
- требования к порядку пропуска и маршрутизации трафика;
- требования к порядку взаимодействия сетей связи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации;
- требования к описанию сетей связи и средств связи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации;
- требования к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи и сооружений связи.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплены отдельные полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи. К числу таких полномочий отнесены:
Осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи. Исходя из Положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418, данное полномочие включает в себя:
- выработку и реализацию государственной политики по нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним), электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним;
- обобщение практики применения законодательства РФ и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
Самостоятельное правовое регулирование в области связи и информатизации. Данное полномочие, как предусмотрено в п. 2 комментируемой статьи, осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ. Самостоятельное правовое регулирование представляет собой принятие нормативных правовых актов в соответствии с порядком разработки и принятия таких актов, который разработан и принят федеральным органом исполнительной власти в области связи и распространяется исключительно на данный орган. Что же касается формулировок "на основании и во исполнение", то предполагают принятие федеральным органом исполнительной власти в области связи нормативных правовых актов в соответствии с положениями вышеуказанных законодательных актов и в целях реализации закрепленных в них положений. Характеристика федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ - см. комментарий к ст. 17 комментируемого Закона. При этом п. 2 комментируемой статьи предусматривает исключение из данного полномочия, заключающееся в том, что федеральный орган исполнительной власти в области связи не может осуществлять правовое регулирование, если в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ такое регулирование осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Так, например, Указом Президента РФ от 24 июня 2009 г. N 715 "Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах" Правительству РФ дано поручение утвердить Федеральную целевую программу "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы". Соответственно, данное поручение и принятие соответствующего нормативного правового акта может осуществить только Правительство РФ;
Взаимодействие с саморегулируемыми организациями в области связи, которые создаются в соответствии с законодательством РФ, по вопросам в области связи. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" саморегулируемые организации - некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида;
Выполнение функций администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности Российской Федерации в области связи. В отношении данного полномочия Положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418, предусматривает, что Министерство связи и массовых коммуникаций РФ выступает в качестве почтовой администрации Российской Федерации и выполняет функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности в области связи. Понятие "администрация связи" представляет собой наличие в данном случае у Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации правомочий на осуществление управленческих функций в сфере регулирования деятельности в области связи на международном уровне, которая представляет собой международное сотрудничество в области связи на основе общепризнанных принципов международного права и международных договоров;
В абзаце шестом п. 2 комментируемой статьи закреплено право федерального органа исполнительной власти в области связи запрашивать у операторов связи информацию, связанную с оказанием услуг связи для государственных нужд (см. комментарий к ст. ст. 1 и 16 комментируемого Закона). К такой информации можно отнести сведения о потребностях соответствующих государственных органов, отвечающих за оборону страны, безопасность государства и обеспечение правопорядка, в услугах связи, удовлетворение которых им необходимо в целях обеспечения вышеуказанных государственных нужд. К такой информации п. 2 комментируемой статьи отнесена информация о:
- технологических возможностях оператора связи по оказанию услуг связи, под которыми понимаются сведения о наличии у оператора связи необходимых технологий и технических средств для оказания услуг связи;
- перспективах развития сетей связи, которые представляют собой потенциальные возможности расширения деятельности операторов связи по оказанию услуг связи в зависимости от субъективных и объективных причин (например, желание оператора связи расширить свою деятельность, привлечь новых сотрудников, использовать новые технологии, технические средства, наличие у оператора связи финансовых и организационных возможностей развивать свою деятельность);
- тарифах на услуги связи, под которыми понимаются ценовые ставки, по которым осуществляются расчеты операторов связи с пользователями услуг связи.
В абзаце шестом п. 2 комментируемой статьи закреплено также право федерального органа исполнительной власти в области связи направлять операторам связи, которые заключили государственный контракт на оказание услуг связи для вышеуказанных государственных нужд предписания, которые связаны с заключением операторами связи такого контракта и которые обязательны для исполнения. Под такими предписаниями следует понимать требования федерального органа исполнительной власти в области связи об устранении оператором связи выявленных нарушений при заключении или исполнении государственного контракта либо об обязании операторов связи совершить те или иные действия либо воздержаться от совершения тех или иных действий. Что касается обязательности предписаний для исполнения, то она означает непременную необходимость оператора связи выполнить предъявленные к нему требования федерального органа исполнительной власти в области связи.
В то же время на практике, если речь идет о выявленных нарушениях, то различают устранимые и неустранимые нарушения. Соответственно, в том случае, когда имеют место неустранимые нарушения, ставится вопрос об определенного вида юридической ответственности, в частности об административной. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 7.31.1 КоАП РФ нарушение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, оператором электронной площадки срока возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, аукционе, открытом аукционе в электронной форме, установленного законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не более чем на три рабочих дня, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - тридцати тысяч рублей.
4. В п. 4 комментируемой статьи содержится определение хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке услуг подвижной радиотелефонной связи. Вообще согласно ст. 5 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Согласно же п. 4 комментируемой статьи хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке услуг подвижной радиотелефонной связи, является оператор связи, установленная антимонопольным органом доля которого на этом рынке в географических границах Российской Федерации превышает двадцать пять процентов. Под подвижной радиотелефонной связью понимается связь, которая обеспечивается при помощи технических средств, которые позволяют абоненту передавать информацию другому абоненту не только на определенной точке его нахождения, но и передвигаться, не теряя при этом возможности передавать такую информацию. Что касается антимонопольного органа по установлению доли хозяйствующего субъекта, то данное полномочие опять же закреплено в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которому антимонопольный орган, которым является Федеральная антимонопольная служба, устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Таким образом, устанавливая доминирующее положение хозяйствующего субъекта, антимонопольный орган определяет долю этого субъекта на определенной территории РФ. Как указано в п. 4 комментируемой статьи, такая доля устанавливается в географических границах Российской Федерации, под которыми понимается определенная географическими координатами (расположенностью от определенного региона, объекта и т.п.) территория РФ.
В то же время п. 4 комментируемой статьи предусматривает, что понятие "хозяйствующий субъект" в данном случае введено для целей применения Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", которым согласно ст. 1 данного Федерального закона устанавливаются изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами.
В то же время, если мы обратим внимание, что комментируемая статья называется "Организация государственного регулирования деятельности в области связи", в этой связи содержание п. 4 комментируемой статьи не соответствует наименованию комментируемой статьи и содержанию п. п. 1 и 2, так как в п. 4 комментируемой статьи определено только понятие хозяйствующих субъектов. Думается, что с точки зрения федерального законодателя было бы более правильным указать, что отношения в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства, в которых предполагается участие иностранных инвесторов, регулируются Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства".
