1. Государственные органы, муниципальные органы создают в пределах своих полномочий, установленных в соответствии с федеральными законами, государственные или муниципальные информационные системы персональных данных.
2. Федеральными законами могут быть установлены особенности учета персональных данных в государственных и муниципальных информационных системах персональных данных, в том числе использование различных способов обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в соответствующей государственной или муниципальной информационной системе персональных данных, конкретному субъекту персональных данных.
3. Права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены по мотивам, связанным с использованием различных способов обработки персональных данных или обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных. Не допускается использование оскорбляющих чувства граждан или унижающих человеческое достоинство способов обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных.
4. В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом.
Комментарий к ст. 13 Закона о персональных данных
1. Выделяя в отдельную статью требования к обработке персональных данных в государственных и муниципальных информационных системах, законодатель вместе с тем не ограничивает права и интересы иных операторов в рассматриваемой области общественных отношений. По смыслу комментируемой статьи создание государственных (федеральных и региональных) и муниципальных информационных систем допускается в пределах и объеме полномочий, предусмотренных федеральным законодательством. Использование органами государственной и муниципальной власти и управления информационных ресурсов в части, касающейся персональных данных, недопустимо, за исключением случаев, оговариваемых настоящим Законом (см., например, п.2 ст.10 Закона и комментарий к ней).
Создание государственных и (или) муниципальных информационных систем персональных данных должно осуществляться с целью:
- повышения качества и эффективности государственного управления и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и коммуникационных технологий;
- расширения возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав;
- обеспечения защиты и безопасности данных, используемых для целей государственного управления, прав граждан на защиту персональных данных и реализацию их законных интересов при информационном взаимодействии с органами государственной власти;
- устранения дублирования сбора органами государственной власти данных, снижение издержек для населения и организаций, связанных с их предоставлением;
- повышения оперативности предоставления государственных услуг, требующих межведомственного взаимодействия, снижения числа обращений граждан и организаций в органы государственной власти и сокращения времени вынужденного ожидания;
- внедрения единых стандартов обслуживания населения, создание условий для предоставления государственных услуг на принципе "одного окна".
Достижение указанных целей возможно при осуществлении следующих мероприятий:
- введения единого идентификатора персональных данных, обеспечивающего возможность однозначного установления соответствия персональных данных, размещаемых в различных автоматизированных системах учета, конкретному физическому лицу;
- создания государственного регистра населения, содержащего актуальные первичные идентификационные данные граждан и соответствующие им идентификаторы персональных данных;
- интеграции и обеспечения взаимодействия различных автоматизированных систем учета, обеспечивающих сбор, обработку и хранение персональных данных в электронном виде;
- обеспечения доступа к персональным данным, размещаемым в автоматизированных системах учета, заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций на межведомственном уровне в соответствии с утверждаемыми регламентами;
- разработки порядка предоставления информационных услуг населению.
Сегодня в РФ созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и коммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. В основном удовлетворены потребности органов государственной власти в вычислительной технике, формируются территориально распределенные ведомственные компьютерные сети. Во многих органах государственной власти созданы автоматизированные рабочие места, обеспечивающие доступ к сети Интернет. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций.
2. Принимая во внимание полномочия органов государственной и муниципальной властей, учитывая значимость решаемых ими задач, законодатель допускает самостоятельность последних в выборе процедуры обработки, необходимых им по роду деятельности, персональных данных субъектов, формировании уникальных требований к порядку и условиям их предоставления (сбора), накопления, хранения, использования. Допуская практически неограниченную свободу в процессе обработки персональных данных, содержащихся в соответствующих государственных или муниципальных информационных системах, в том числе избирая различные способы обозначения принадлежности персональных данных, законодатель обязывает органы власти и управления всех уровней к обязательному соблюдению следующих требований:
- учет персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах должен осуществляться исключительно в пределах полномочий соответствующих органов власти, определенных федеральным законом;
- не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина по мотивам, связанным с использованием различных способов обработки персональных данных или обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных;
- не допускается использование оскорбляющих чувства граждан или унижающих человеческое достоинство способов обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных, конкретному субъекту персональных данных.
Создание государственных и муниципальных информационных систем персональных данных и работа с ними предполагает практическую реализацию следующих основных принципов:
- децентрализованный характер информационный системы персональных данных;
- использование существующих автоматизированных систем учета, создание и сопровождение которых обеспечивается органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями самостоятельно;
- отсутствие необходимости в кардинальном изменении действующих процедур сбора и обработки персональных данных в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях в рамках выполнения закрепленных за ними функций;
- доступ к персональным данным и работа с ними на основании существующих и разрабатываемых регламентов, утверждаемых в соответствии с федеральными законами;
- учет и регистрация всех действий с персональными данными, производимых пользователями информационной системы;
- организация взаимодействия и информационного обмена автоматизированных систем учета между собой в рамках информационной системы персональных данных на основе общих методических и технологических принципов и стандартов;
- использование гармонизированных классификаторов и справочников во всех автоматизированных системах учета;
- обязательное использование идентификатора персональных данных в подключаемых к системе персонального учета автоматизированных системах учета;
- создание механизмов обеспечения соответствия идентификаторов персональных данных внутрисистемным идентификаторам учета населения для созданных автоматизированных систем учета;
- однократное присвоение идентификатора персональных данных при первичном вводе идентификационных данных в систему персонального учета при рождении ребенка, при обращении физического лица в органы власти, в случае получения российского гражданства иностранным гражданином или лицом без гражданства, в случае регистрации иностранных граждан или лиц без гражданства по месту пребывания на территории РФ в соответствии с законодательством РФ;
- формирование идентификатора персональных данных в соответствии с определенным алгоритмом в виде алфавитно-цифровой последовательности фиксированной длины;
- обеспечение поддержки непротиворечивости идентификаторов персональных данных и первичных идентификационных персональных данных в процессе взаимодействия автоматизированных систем учета между собой;
- возможность подключения автоматизированных систем учета на основе единой процедуры;
- обеспечение первоначального информационного наполнения и актуализации автоматизированных систем учета, подключаемых к системе персонального учета, ведомствами, в ведении которых находятся указанные системы;
- развитие сервисов и информационного наполнения системы персонального учета, создание в ее рамках новых автоматизированных систем учета по результатам оценки затрат и возможного социально-экономического эффекта от их реализации;
- создание системы персонального учета с учетом существующей информационно-технологической инфраструктуры органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в рамках возложенных на них функций сбор и использование персональных данных;
- защита персональных данных в соответствии с законодательством РФ и требованиями по обеспечению информационной безопасности;
- хранение персональных данных в электронном виде в автоматизированных системах учета по месту их возникновения.
3. Анализ действующего в настоящее время массива нормативно-правовых документов, посвященных определению роли и места государственных и муниципальных информационных систем персональных данных в структуре информационных систем и ресурсов, целей, принципов, структуры, функций и основных этапов их создания и развития системы, источники финансирования, выдвигающие предложения по формированию нормативной правовой базы, необходимой для функционирования последних и обеспечения защиты конституционных прав и свобод граждан при сборе и использовании их персональных данных, позволяет отметить ряд базисных требований к содержанию и функционированию государственных или муниципальных информационных систем.
Информационная система персональных данных представляет собой территориально распределенную информационную систему, функционирующую на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и обеспечивающую взаимодействие автоматизированных систем учета органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций в части сбора, хранения, передачи и использования персональных данных граждан. Для обеспечения взаимодействия автоматизированных систем учета в рамках системы персонального учета, а также контроля обмена данными между ними создаются интеграционные компоненты системы персонального учета, которые настраиваются в каждом конкретном случае в зависимости от прогнозируемых объемов загрузки, требований по обеспечению производительности и информационной безопасности взаимодействия.
На федеральном и региональном уровнях создаются также репозитории, обеспечивающие авторизацию и маршрутизацию информационных запросов пользователей, гарантированную доставку персональных данных различных автоматизированных систем учета до пользователя, актуализацию содержащихся в них данных на основе утверждаемых регламентов взаимодействия.
Указанные репозитории включают:
- государственный регистр населения, содержащий идентификаторы персональных данных и соответствующие им первичные идентификационные данные;
- метабазу с размещенными в ней сведениями о наличии персональных данных в автоматизированных системах учета на всех уровнях, условиях и процедурах доступа к ним, способах и функциональных возможностях взаимодействия между собой;
- систему исполнения запросов населения для получения персональных данных в рамках системы персонального учета в соответствии с административными регламентами, утверждаемыми нормативными правовыми актами;
- единую систему классификаторов и справочников.
Кроме того, в репозитории федерального уровня осуществляется хранение всех идентификаторов персональных данных с соответствующими им первичными идентификационными данными. При построении системы персонального учета для надежной идентификации личности кроме идентификатора персональных данных в государственный регистр населения предполагается включение первичных идентификационных данных (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения, пол). Их подготовка и ввод в государственный регистр населения будут осуществляться из автоматизированных систем учета, содержащих первичные идентификационные данные. Количество региональных компонентов системы персонального учета может быть меньше общего числа субъектов РФ в зависимости от наличия и уровня развития в конкретном регионе информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры.
На муниципальном уровне создаются интеграционные компоненты взаимодействия с системой персонального учета в муниципальных автоматизированных системах учета.
Взаимодействие автоматизированных систем учета осуществляется на основе единых форматов обмена данными с учетом требований по обеспечению информационной безопасности.
Доступ населения, сотрудников органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций к персональным данным в системе персонального учета осуществляется в рамках регламентов, разрабатываемых в соответствии с законодательством РФ.
Для подготовки аналитических и обобщенных данных о населении разрабатываются отдельные регламенты.
Состав пользователей системы персонального учета и соответствующие регламенты доступа к ней, а также порядок предоставления информационных услуг на ее основе определяются в порядке, установленном законодательством РФ.
Пользователями системы персонального учета могут стать:
- на федеральном уровне — федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные государственные организации, осуществляющие в рамках выполнения возложенных на них функций использование персональных данных;
- на региональном уровне — органы государственной власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит учет населения, а также ведомства и уполномоченные государственные организации, оказывающие в установленном порядке услуги по предоставлению персональных данных организациям и населению;
- на муниципальном уровне — органы местного самоуправления, территориальные подразделения органов государственной власти;
- население — в части доступа к своим персональным данным.
Для обеспечения доступа к системе персонального учета должна быть предусмотрена процедура авторизации пользователей в соответствии с требованиями обеспечения информационной безопасности.
4. Распоряжением Правительства РФ от 14 апреля 1999г. N 583-р (с изм. и доп.от 2 марта 2000г.) предусмотрено, что в целях повышения уровня социальной защиты населения РФ и усиления ее адресности Минсвязи России совместно с Минтрудом России, МНС России, МВД России, Минфином России, Госкомстатом России, ФАПСИ, Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Минюстом России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами необходимо разработать и представить на рассмотрение концепцию создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения", технические решения которой должны быть взаимоувязаны с техническими решениями автоматизированных систем заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций.
Единая автоматизированная система "Государственный регистр населения" создается как государственная межведомственная информационно-телекоммуникационная система, обеспечивающая ведение в автоматизированном режиме баз данных учета регламентированных нормативными правовыми актами сведений о гражданах, информационное обслуживание государственных органов исполнительной и законодательной власти и населения и предоставление им в установленном порядке объективных и достоверных данных. При этом в соответствии со ст.23 Конституции РФ должно соблюдаться право гражданина и человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
Создание подобного регистра, так же как и введение универсального идентификатора персональных данных, порождает возможность доступа к персональным данным граждан в объеме, превышающем полномочия конкретного оператора. Кроме того, при существующем в РФ уровне защиты конфиденциальных сведений существование подобного регистра создает прямую угрозу несанкционированного доступа к персональным данным, относящимся ко всем сферам жизни и деятельности гражданина, разглашения таких данных и их противоправного использования, что создает условия для нарушения фундаментальных прав и свобод физических лиц, в том числе права на неприкосновенность частной жизни.
Создание государственного регистра населения осуществляется в целях обеспечения непротиворечивости содержащихся в информационных системах персональных данных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления персональных данных физических лиц, постоянно или временно проживающих или пребывающих на территории РФ. Принципы и порядок создания и использования такой глобальной базы персональных данных должны регулироваться отдельным федеральным законом. Правительство РФ планировало разработку такого закона в целях "повышения уровня социальной защиты населения и усиления ее адресности" и введения "единого персонифицированного учета социального страхования граждан" (распоряжение Правительства РФ от 14.04.1999 N 583-р).
