1. Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
2. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Комментарий к ст. 49 Закона о Полиции
1. Часть 1 статьи называет субъекты внешнего государственного контроля за деятельностью полиции, которыми являются Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что это не исчерпывающий перечень. Соответствующими контрольными полномочиями в названной сфере обладают также Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, некоторые федеральные органы исполнительной власти, обладающие над ведомственными полномочиями (например, Минфин России и Минюст России). Однако данностью является то, что эти органы образуются, учреждаются либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством Российской Федерации. В формировании некоторых из них (например, Счетной палаты Российской Федерации) принимают участие и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере деятельности полиции обусловлены его конституционным статусом высшего должностного лица государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами.
Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, который рассматривает вопросы обеспечения безопасности, анализирует информацию о соблюдении прав и свобод человека, осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности. Иными словами, Президент Российской Федерации непосредственно определяет политику в области организации и деятельности полиции (полицейскую политику).
Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью полиции носит преимущественно стратегический характер и направлен на обеспечение выполнения ею обязанностей по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.
Как правило, он осуществляется в двух основных формах:
а) непосредственный контроль Президента Российской Федерации;
б) контроль за деятельностью полиции через соответствующие президентские структуры - Администрацию Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет прежде всего в области подбора и расстановки руководящих кадров полиции. При рассмотрении вопросов назначения на должность одновременно оцениваются работа кандидатов, ее эффективность.
Президент Российской Федерации вправе заслушивать отчеты и информацию министра внутренних дел Российской Федерации, других должностных лиц министерства, выносить вопросы, связанные с деятельностью полиции, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе совещаний министерства, заседаниях его коллегий и осуществлять иные контрольные полномочия.
В осуществлении президентского контроля значительная роль принадлежит Администрации Президента Российской Федерации. Согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации она осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации, в том числе и по вопросам деятельности полиции.
Важные функции по обеспечению президентского контроля возложены на Контрольное управление Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением оно призвано проверять исполнение федеральными органами власти федеральных законов, указов и иных решений Президента Российской Федерации и готовить на этой основе информацию для Президента Российской Федерации с конкретными предложениями по предупреждению и устранению выявленных недостатков. Для реализации своих задач Контрольное управление вправе создавать комиссии. Так, например, его проверки деятельности МВД России касались вопросов исполнения законодательства об оружии, присоединения Российской Федерации к европейским конвенциям о выдаче, взаимной правовой помощи, об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и др.
3. Парламентский контроль за деятельностью полиции осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в пределах их полномочий, определяемых статьями 102, 103 Конституции Российской Федерации.
В связи с этим основными формами работы палат парламента, через которые реализуются их контрольные функции, выступают следующие:
- рассмотрение и принятие (одобрение) федеральных конституционных законов и федеральных законов, регулирующих деятельность полиции;
- заслушивание докладов и информаций Правительства Российской Федерации о состоянии законности и правоприменительной практики в Российской Федерации;
- рассмотрение ежегодных отчетов о работе Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверок соблюдения финансового и бюджетного законодательства МВД России;
- заслушивание Министра внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего руководство полицией, на проводимых палатами правительственных часах;
- запросы депутатов или членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, направляемые в адрес МВД России, по вопросам деятельности полиции и др.
К примеру, в течение двух последних лет палатами Федерального Собрания Российской Федерации проведено семь правительственных часов, на которых выступал Министр внутренних дел Российской Федерации.
В адрес МВД России за это время поступило почти 3,5 тыс. обращений, запросов и писем депутатов и сенаторов.
Предметом контроля со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации могут выступать также факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Указанное правомочие реализуется в рамках Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". В ходе парламентских расследований выясняются факты и обстоятельства, связанные с деятельностью полиции, имеющие негативные последствия для общества и государства.
4. Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти. Его контрольные полномочия также носят универсальный характер в силу того, что Правительство является органом, осуществляющим исполнительную власть в Российской Федерации, а Министр внутренних дел Российской Федерации является членом Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство Российской Федерации:
- заслушивает на своих заседаниях руководителей МВД России по вопросам противодействия преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности;
- рассматривает проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, касающиеся деятельности полиции;
- издает постановления и распоряжения, регулирующие отношения, связанные с деятельностью полиции;
- определяет бюджет МВД России, осуществляет финансирование деятельности министерства, в том числе полиции;
- контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России.
5. Проверку законности, обоснованности и рациональности расходования бюджетных средств, а также работы по их экономии осуществляет Счетная палата Российской Федерации и Минфин России, деятельность которой регламентирована Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате".
В соответствии с ним в компетенцию Счетной палаты входят:
- контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
- анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
- анализ причин отклонения от установленных показателей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование Совета Федерации и Государственной Думы о ходе исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Соответствующими контрольными полномочиями в сфере реализации финансовой политики наделен Минфин России:
6. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрен ведомственный контроль за деятельностью полиции. Подобной нормы в Законе о милиции не содержалось.
Ведомственный контроль выступает важным инструментом оценки и обеспечения в деятельности полиции режима законности и дисциплины, соблюдения прав и свобод граждан. Кроме того, в ходе его оценивается и обеспечивается эффективность использования сил и средств полиции. Эти результаты достигаются за счет выявления имеющихся отклонений от установленных правил полицейской деятельности и принятия мер к их устранению.
Выделяются два уровня ведомственного контроля за деятельностью полиции: контроль вышестоящих органов внутренних дел и их подразделений и контроль конкретных руководителей органов внутренних дел за деятельностью полиции и их сотрудников.
Наиболее распространенными видами первого направления контроля являются:
- инспектирование;
- контрольные проверки;
- комплексные выезды для оказания практической помощи;
- целевые (самостоятельные) выезды по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам;
- зональный контроль; линейный контроль;
- ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности;
- заслушивание отчетов руководителей.
Контроль, осуществляемый руководителем органа внутренних дел за соблюдением законности сотрудниками полиции, носит постоянный характер и выступает как составная часть управления личным составом, прямая обязанность руководителей.
К наиболее действенным видам данного контроля относятся:
- повседневный контроль работы подчиненных сотрудников;
- проверка работы подразделений в целом и по отдельным направлениям деятельности;
- периодические заслушивания руководителей подразделений и отдельных сотрудников полиции;
- устные и письменные отчеты сотрудников полиции; проверка выполнения планов работы;
- проверка жалоб граждан на действия (бездействие) сотрудников милиции.
7. Новеллой является то, что из числа субъектов государственного контроля за деятельностью полиции, перечисленных в статье 49 Закона, исключены органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причина заключается в формировании модели полиции, монолитно встроенной в централизованную систему органов внутренних дел. Данная мера необходима на период становления обновленных органов охраны правопорядка.
Ранее указанный контроль носил в большей степени декларативный характер, поскольку был ограничен как по своим масштабам, так и по содержанию. Он преимущественно затрагивал вопросы расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, исполнения нормативных правовых актов по вопросам обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны общественного порядка, а также предполагал проверку правильности режима пользования и распоряжения объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, находящимися в ее ведении.
Исключение полиции из сферы контроля органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не означает, что полиция становится для них абсолютно бесконтрольной. В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год).
В целях организации взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями в сфере правопорядка, общественной безопасности, профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации образованы постоянно действующие координационные совещания.
