1. Образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.
2. Образовательные организации при реализации образовательных программ свободны в определении содержания образования, выборе образовательных технологий, а также в выборе учебно-методического обеспечения, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
3. К компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся:
1) разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, в том числе устанавливающих требования к дисциплине на учебных занятиях и правилам поведения в образовательной организации, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов;
2) материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами;
3) предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования;
4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
5) прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников;
6) разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
7) разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, за исключением образовательных организаций высшего образования;
8) прием обучающихся в образовательную организацию;
9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями;
10) осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения;
10.1) поощрение обучающихся в соответствии с установленными образовательной организацией видами и условиями поощрения за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
11) индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ и поощрений обучающихся, а также хранение в архивах информации об этих результатах и поощрениях на бумажных и (или) электронных носителях;
12) использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;
13) проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования;
14) обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся;
15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации;
15.1) проведение социально-психологического тестирования обучающихся в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ. Порядок проведения социально-психологического тестирования обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования. Порядок проведения социально-психологического тестирования обучающихся в образовательных организациях высшего образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования;
16) создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом;
17) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации, медалей "За особые успехи в учении" I или II степени;
18) утратил силу. - Федеральный закон от 04.06.2014 N 148-ФЗ;
19) содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации, в том числе содействие деятельности российского движения детей и молодежи;
19.1) содействие добровольческой (волонтерской) деятельности обучающихся, их участию в общественно полезном труде;
20) организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров;
21) обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети "Интернет";
22) иные вопросы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Образовательные организации высшего образования осуществляют научную и (или) творческую деятельность, а также вправе создавать условия для подготовки научными и педагогическими работниками диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в докторантуре. Иные образовательные организации вправе вести в соответствии с законодательством Российской Федерации научную и (или) творческую деятельность, если такая деятельность предусмотрена их уставами.
4.1. Программа развития образовательной организации высшего образования направлена на развитие образовательной и научной деятельности, модернизацию и совершенствование материально-технической базы и социально-культурной инфраструктуры такой образовательной организации, развитие академической мобильности ее обучающихся и научно-педагогических работников. Программа развития образовательной организации высшего образования включает в себя критерии оценки эффективности ее реализации, в том числе в части вклада образовательной организации в достижение национальных целей развития и реализацию приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации, и источники ее финансового обеспечения. Программа развития образовательной организации высшего образования разрабатывается образовательной организацией и утверждается ее учредителем, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Требования к структуре и содержанию программы развития образовательных организаций высшего образования утверждаются Правительством Российской Федерации.
5. Образовательная организация вправе вести консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную не противоречащую целям создания образовательной организации деятельность, в том числе осуществлять организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием).
5.1. Образовательные организации, реализующие основные профессиональные образовательные программы, вправе оказывать содействие в трудоустройстве лиц, осваивающих или завершивших освоение указанных образовательных программ, в том числе в структурные подразделения, созданные такими организациями для практической подготовки обучающихся, выполнения опытно-конструкторских работ, осуществления научной, творческой и иной деятельности, в хозяйственные общества и хозяйственные партнерства, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, учредителями (участниками) которых являются такие организации.
6. Образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе:
1) обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ, соответствие качества подготовки обучающихся установленным требованиям, соответствие применяемых форм, средств, методов обучения и воспитания возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям обучающихся;
2) создавать безопасные условия обучения, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также безопасные условия воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации;
3) соблюдать права и свободы обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников образовательной организации.
7. Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за жизнь и здоровье обучающихся при освоении образовательной программы, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также за жизнь и здоровье работников образовательной организации при реализации образовательной программы, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников. За нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
8. Образовательная организация вправе применять в своей деятельности электронный документооборот, который предусматривает создание, подписание, использование и хранение документов, связанных с деятельностью образовательной организации, в электронном виде без дублирования на бумажном носителе, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Решение о введении электронного документооборота и порядок его осуществления утверждаются образовательной организацией по согласованию с ее учредителем.
Комментарий к ст. 28 Закона об Образовании
1. В комментируемой статье устанавливается один из элементов правового статуса образовательной организации, а именно права и обязанности, компетенция образовательной организации, ответственность образовательной организации.
В ч.1 комментируемой статьи провозглашается один их ключевых принципов деятельности образовательной организации - автономность, при этом дается легальное определение понятия "автономность образовательной организации". В тексте статьи оно довольно понятно изложено, поэтому не будем его дублировать. Отметим лишь, что автономность образовательной организации обеспечивается через широкий перечень прав, дающих самостоятельность в определении внутренней жизни образовательной организации. Принцип автономности означает, что права образовательной организации могут быть ограничены только в соответствии с законодательством РФ в установленном законом порядке.
Автономность образовательной организации должна быть, прежде всего, выражена в осуществлении организацией образовательной деятельности, поэтому законодатель отдельно подчеркивает, что образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам. Между тем, свобода эта не безграничная, образовательная организация обязана учитывать и соблюдать требования комментируемого закона, иных нормативных актов в сфере реализации образовательных программ, в т.ч. и требования федеральных государственных образовательных стандартов.
2. В ч.3 комментируемой статьи устанавливается перечень вопросов, относящихся к компетенции образовательной организации. Причем речь идет не только о правах, но и об обязанности образовательной организации реализовывать положения ч.3 комментируемой статьи. Обратим внимание на открытость перечня, т.е. перечень вопросов, относящихся к компетенции образовательной организации, может устанавливаться и уточняться как в других статьях комментируемого закона, так и в иных нормативных актах, в том числе на уровне субъектов РФ.
Все полномочия образовательной организации можно разделить на две категории:
- образовательные полномочия (права) - полномочия образовательной организации в сфере осуществления образовательного процесса. Например, к ним относится права, закрепленные в п.п.6, 8, 9, 10, 10.1, 12, 15.1, 20 ч.3 комментируемой статьи;
- технико-юридические полномочия - полномочия образовательной организации в сфере обеспечения деятельности организации, в т.ч. как юридического лица. К этой категории, в частности, относятся п.п.1-5, 11, 14, 15, 17, 19 ч.3 комментируемой статьи.
Остановимся более подробно на особенностях отдельных прав (компетенций):
- разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов, установление штатного расписания, прием на работу работников (п.п.1, 4, 5 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация пользуется всеми правами, установленными трудовым законодательством, гражданским законодательством в отношении других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, отличную от образовательной. В этой связи образовательная организация обладает такими же правами, как и иные юридические лица и индивидуальные предприниматели, с особенностями, установленными комментируемым законом, в частности, осуществляет полномочия работодателя, и в рамках этих полномочий принимает в соответствии с комментируемой статьей, ст.8 Трудового кодекса РФ локальные нормативные акты, утверждает штатное расписание, должностные инструкции и т.п. При этом права образовательной организации в этой сфере могут быть ограничены комментируемым законом, иными нормативными актами, статусом образовательной организации. Отметим, что формулировка п.5 смешанная и устанавливает не только права, но и обязанность образовательной организации в части создания условий и организации дополнительного профессионального образования работников. Это означает, что образовательная организация создает такие условия как на базе самой организации, так и путем поощрения работников к постоянному повышению профессионального уровня, в том числе через систему материального стимулирования;
- материально-техническое обеспечение, обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся; создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации; создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом (п.п.2, 14, 15, 16 ч.3 комментируемой статьи). Автономность образовательной организации предусматривает, что только она сама может определить, какая конкретная материально-техническая база необходима для реализации образовательных программ. Невозможно обеспечение качественной реализации образовательного процесса без предоставления организации права самостоятельно определять направления расходования средств на материально-техническое обеспечение. При этом материально-техническое обеспечение должно соответствовать требованиям законодательства, предъявляемым к такому обеспечению, например, санитарно-гигиеническим требованиям. Между тем, на сегодняшний день п.2 ч.3 комментируемой статьи, особенно в части государственных и муниципальных образовательных организаций, выглядит декларативным, поскольку такие организации ограничены в своих правах пределами бюджетного финансирования, требованиями законодательства о проведении закупок;
- предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета, разработка и утверждение программы развития образовательной организации (п.п.3, 7 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация не просто имеет права, но обязана разрабатывать документацию, связанную с осуществлением образовательной деятельности. Среди такой документации можно выделить в особую категорию и программы развития образовательной организации, в которых отражаются направления развития образовательных программ, материально-технической базы, кадрового состава и т.п. образовательной организации. Программы развития могут разрабатываться на различный срок.
Согласно ст.29 комментируемого закона образовательная организация действует на основе принципа информационной открытости, законом установлен перечень информации, подлежащий раскрытию для публичного открытого доступа. В данный перечень входят и сведения о результатах самообследования, и информация о расходовании финансовых и материальных средств. Предоставление таких отчетов учредителям организации призвано защитить их права по отношению к образовательной организации; раскрытие информации перед общественностью позволяет потребителям образовательных услуг осуществить выбор образовательной организации, участникам образовательного процесса контролировать качество образовательных услуг и деятельность образовательной организации;
- разработка и утверждение образовательных программ; определение списка учебников; осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения; использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения (п.п.6, 9, 10, 12 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация обладает широкой автономией в вопросах реализации образовательного процесса, в т.ч. по вопросам разработки и утверждения образовательных программ, выбора учебников, методов и приемов обучения и воспитания, разработки методических рекомендаций для работников организации. При этом автономность ограничена требованиями комментируемого закона, иных нормативных актов, требованиями федеральных государственных образовательных стандартов. Так, компетенция, установленная в п.9 ч.3 комментируемой статьи (определение списка учебников), корреспондируется с п.4 ч.3 ст.47 комментируемого закона, в соответствии с которым педагогический работник имеет право на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения. Т.е. компетенция образовательной организации ограничивается свободой педагогического работника в выборе учебника, между тем именно образовательная организация утверждает выбор педагога, закрепляет список учебников на уровне образовательной организации. В то же время, данная компетенция ограничена на федеральном уровне. Так, например, приказом Минобрнауки России от 31 марта 2014 года N 253 утвержден федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.
В образовательной организации в обязательном порядке должны быть разработаны и утверждены локальные акты, иная документация, в т.ч. методического характера, в пределах образовательных полномочий, закрепленных в комментируемой статье, иных статьях комментируемого закона. Отсутствие такой документации может расцениваться как нарушение лицензионных требований (см., например, Решение Свердловского областного суда от 27 марта 2014 года по делу N 71-97/2014);
- организация социально-психологического тестирования обучающихся в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ (п.15.1 ч.3 комментируемой статьи). Порядок проведения социально-психологического тестирования лиц, обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также в образовательных организациях высшего образования утвержден приказом Минобрнауки России от 16 июня 2014 года N 658. Данным Порядком установлено, что тестирование обучающихся, достигших возраста пятнадцати лет, проводится при наличии их информированных согласий в письменной форме об участии в тестировании, а тестирование обучающихся, не достигших возраста пятнадцати лет, - при наличии информированного согласия одного из родителей или иного законного представителя. Для проведения тестирования руководитель образовательной организации, проводящей тестирование: организует получение от обучающихся либо от их родителей или иных законных представителей информированных согласий; утверждает поименные списки обучающихся, составленные по итогам получения от обучающихся либо от их родителей или иных законных представителей информированных согласий; создает комиссию, обеспечивающую организационно-техническое сопровождение тестирования, и утверждает ее состав из числа работников образовательной организации; утверждает расписание тестирования по классам (группам) и кабинетам (аудиториям); обеспечивает соблюдение конфиденциальности при проведении тестирования и хранении результатов тестирования.
3. В ч.4 комментируемой статьи закреплено право образовательной организации вести научную и творческую деятельность, в т.ч. по подготовке научных кадров. Такое право предоставлено образовательным организациям высшего образования. Другие организации также вправе вести научную и творческую деятельность только при условии закрепления такого права (возможности) в их уставе.
При этом подготовку научных кадров в докторантуре могут осуществлять только образовательные организации высшего образования. В настоящее время Положение о докторантуре утверждено постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2014 года N 267. В частности, данным Положением установлено, что в докторантуру может быть направлен работник, осуществляющий педагогическую и (или) научную (научно-исследовательскую) деятельность в направляющей организации.
При этом работник должен иметь:
- ученую степень кандидата наук или ученую степень, полученную в иностранном государстве, признаваемую в Российской Федерации, обладателю которой предоставлены те же академические и (или) профессиональные права, что и кандидату наук в Российской Федерации;
- стаж педагогической и (или) научной работы не менее 5 лет;
- трудовой стаж в направляющей организации не менее 1 года;
- научные достижения, подтвержденные списком работ, опубликованных в рецензируемых научных изданиях, и (или) патентов на изобретения, патентов (свидетельств) на полезную модель, патентов на промышленный образец, патентов на селекционные достижения, свидетельств о государственной регистрации программ для электронных вычислительных машин, баз данных, топологий интегральных микросхем, зарегистрированных в установленном порядке;
- план подготовки диссертации.
4. Образовательные организации имеют право осуществлять деятельность, смежную с образовательной, но при соблюдении условия, указанного в ч.5 комментируемой статьи, а именно: такая деятельность не должна противоречить целям создания образовательной организации. Перечень "смежной" деятельности является открытым.
При этом в ч.5 комментируемой статьи законодатель указывает возможные варианты такой деятельности: консультационная, просветительская деятельность; деятельность в сфере охраны здоровья граждан; организация отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием).
5. Обязанности образовательной организации корреспондируют с правами участников образовательного процесса - обучающихся, их законных представителей, педагогических работников. Образовательная организация в своей деятельности обязана руководствоваться не только положениями комментируемого закона, но и иных нормативных актов в сфере образования, на что прямо указывает формулировка ч.6 комментируемой статьи.
Ненадлежащие исполнение образовательной организацией возложенных на нее обязанностей может привести к привлечению к ответственности как самой организации, так и должностных лиц организации. Прежде всего, речь идет об административной ответственности.
Ярким примером оснований для привлечения к административной ответственности могут послужить нарушения в сфере материально-технического обеспечения образовательных организаций, особенно государственных и муниципальных (п.2 ч.3 комментируемой статьи). Выше говорилось об ограниченности финансирования и трудностях исполнения требований комментируемого закона. Но это не снимает с руководства такими образовательными организациями ответственности за недостаточное обеспечение материально-техническими средствами. Надзорные органы нередко привлекают к ответственности руководителей образовательных организаций за недостатки материально-технического обеспечения. В этом случае вопрос о возможном привлечении к административной ответственности будет решаться в зависимости от того, какие меры предпринимались руководителем для выполнения п.2 ч.3 комментируемой статьи.
Так, например, суд освободил муниципальную образовательную организацию от административной ответственности по ч.1 ст.6.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку организация неоднократно обращалась к учредителю с запросами об увеличении объемов финансирования для ремонта здания школы и соблюдения требований санитарно-эпидемиологического законодательства; устранила часть выявленных нарушений (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2013 года по делу N А55-9656/2013).
Однако в другом деле суд отказался освободить организацию от административной ответственности, так как однократное обращение к учредителю не может свидетельствовать о принятии всех необходимых мер для соблюдения требований закона (см. решение Свердловского областного суда от 13 ноября 2014 года по делу N 71-542/2014).
