1. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.
2. Духовные образовательные организации создаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.
3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (его территориальный орган), в порядке и в сроки, которые установлены законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, уведомляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности, о государственной регистрации образовательной организации.
4. Образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной.
5. Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.
6. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом, муниципальным округом или городским округом).
7. Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.
8. Образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, могут создаваться только Российской Федерацией.
9. Для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода, Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации создаются образовательные организации (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа), порядок направления в которые и условия пребывания в которых несовершеннолетних граждан определяются Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
10. Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.
11. Принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.
12. Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.
13. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам федеральных государственных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются Правительством Российской Федерации.
14. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
15. Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Комментарий к ст. 22 Закона об Образовании
1. Образовательная организация является юридическим лицом, поэтому осуществление ею образовательной деятельности становится возможным лишь с момента государственной регистрации, т.е. внесения сведений о ней в Единый государственный реестр юридических лиц. Поскольку данный вид организаций ориентирован на осуществление образовательной деятельности, а не на извлечение прибыли и распределение ее между участниками (учредителями), то они относятся к числу некоммерческих юридических лиц, для которых устанавливаются специальные организационно-правовые формы.
Анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что в настоящее время образовательная организация может быть создана практически в любой организационно-правовой форме, предусмотренной для некоммерческой организации. Пункт 3 ст.50 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах:
- потребительских кооперативов, к которым относятся в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы;
- общественных организаций, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления;
- общественных движений;
- ассоциаций (союзов), к которым относятся в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные палаты;
- товариществ собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья;
- казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;
- общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;
- фондов, к которым относятся в том числе общественные и благотворительные фонды;
- учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения;
- автономных некоммерческих организаций;
- религиозных организаций;
- публично-правовых компаний;
- адвокатских палат;
- адвокатских образований (являющихся юридическими лицами).
Отдельный порядок регистрации предусмотрен для духовных образовательных организаций, предназначенных для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций посредством реализации образовательных программ на основании лицензии на осуществление образовательной деятельности. Согласно п.2 ст.19 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" духовные образовательные организации подлежат регистрации в качестве религиозных организаций.
Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (п.1 ст.8 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ). Религиозные организации подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом специального порядка государственной регистрации религиозных организаций, установленного Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ.
2. Государственная регистрация юридических лиц при их создании осуществляется регистрирующими органами по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Регистрация некоммерческих юридических лиц осуществляется территориальными органами Министерства юстиции РФ в соответствующем субъекте РФ. Данный орган проводит экспертизу, а затем принимает решение о государственной регистрации или отказе в регистрации.
Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - межрайонной инспекцией ФНС России на территории соответствующего субъекта РФ на основании принимаемого региональным Управлением Минюста РФ решения о государственной регистрации. Формы документов, необходимых для соответствующей государственной регистрации, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственная регистрация юридических лиц при их создании осуществляется в срок не более чем три рабочих дня со дня представления документов в регистрирующий орган. Указанный срок действуют в части внесения сведений в ЕГРЮЛ.
Приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 года N 455 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций" установлен специальный срок оказания государственной услуги по регистрации некоммерческих организаций, который не должен превышать 33 дней в отношении общественных объединений, 30 дней - политических партий, одного месяца и трех дней или шести месяцев и трех дней (при проведении государственной религиоведческой экспертизы) - религиозных организаций, 17 рабочих дней - иных некоммерческих организаций.
Наряду с особенностями регистрационного процесса, установленными действующим законодательством в отношении некоммерческих организаций, отдельные особенности нормативно предусмотрены и для образовательных организаций. Регистрация образовательной организации сопряжена с необходимостью уведомления Министерства образования и науки РФ или аналогичного органа власти субъекта РФ о государственной регистрации образовательной организации. Необходимость данного уведомления направлена на обеспечение соблюдения установленного порядка осуществления образовательной деятельности - только после получения соответствующего разрешения от уполномоченного органа (лицензии). При этом комментируемый закон возлагает обязанность уведомления на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Однако в учет не берется тот факт, что в процессе государственной регистрации образовательной организации задействованы два уполномоченных органа исполнительной власти: инспекция ФНС России и территориальное управление Минюста России, каждый из которых реализует функции по государственной регистрации юридических лиц. Дословное прочтение нормы комментируемого закона свидетельствует о том, что указанное уведомление должно направляться инспекцией ФНС России, т.к. именно на нее возложены функции по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако в соответствии с нормами действующего законодательства указанные обязанности в отношении некоммерческих организаций возложены на территориальные органы Министерства юстиции РФ, налоговый орган в данном случае лишь вносит соответствующие сведения в ЕГРЮЛ. Таким образом, уведомление лицензирующего органа входит в обязанности территориального органа Министерства юстиции РФ. Порядок и сроки такого уведомления регламентированы приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 года N 455.
3. В дополнение к нормам Гражданского кодекса РФ, разграничивающим юридические лица на коммерческие и некоммерческие и определяющим виды некоммерческих организаций, комментируемый закон вводит классификацию образовательных организаций в зависимости от субъектного состава учредителей данной организации. Такую классификацию можно также считать общей, применимой в отношении всех юридических лиц. Однако в связи с формированием качественно новой системы образования и разгосударствлением данной сферы ее применение в отношении образовательных организаций наиболее актуально. В соответствии с данным основанием образовательные организации подразделяются на:
- государственные - учредителем выступает государство или субъект РФ. При этом комментируемый закон не конкретизирует статус данного учредителя - единственный он или нет. В этой связи любая организация, хотя бы одним из учредителей которой выступает Российская Федерация или субъект РФ, признается государственной, даже если помимо указанных учредителями выступают и иные категории субъектов. При этом следует учитывать, что комментируемый закон, предусматривая возможность любого лица в части создания образовательной организации, ограничивает виды образовательных программ, которые могут быть ими реализованы. Программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, а также обучение лиц с девиантным поведением могут осуществляться исключительно государственными образовательными организациями, причем, как правило, федерального уровня. Субъекты РФ в данном случае вправе создавать лишь организации открытого типа для лиц с девиантным поведением;
- муниципальные - как правило, это субъекты, образованные органами местного самоуправления. Однако данная формулировка не в полной мере соответствует действительности. Органы местного самоуправления формируются для реализации полномочий муниципального образования. В этой связи формулировка комментируемой нормы более корректна в определении муниципального образования в качестве учредителя муниципальной образовательной организации;
- частные - наиболее распространенная форма юридических лиц, но наименее востребованная до недавнего времени применительно к образовательным организациям. Учредителями таких организаций в равной мере могут выступать как юридические, так и физические лица, в том числе иностранные. Отсутствие запретов и ограничений в данном случае свидетельствует о том, что такие образовательные организации могут быть созданы практически любым субъектом независимо от каких-либо его свойств или качеств. Единственным исключением из общего правила являются иностранные религиозные организации. Данное исключение продиктовано духом времени и направлено на исключение возможности вовлечения обучающихся в деятельность религиозных сект и иных незаконных формирований. Учитывая многонациональный характер российского народа, на территории РФ сформированы и действуют представительства большинства официальных конфессий, которые в том числе ведут и образовательную деятельность. В этой связи применение данного запрета в большинстве случаев ориентировано на предотвращение противоправной деятельности незаконных или запрещенных в РФ организаций.
4. В части реорганизации и ликвидации образовательной организации нормы комментируемой статьи являются отсылочными, указывают на применение норм гражданского законодательства с учетом особенностей, установленных законодательством об образовании. При этом Гражданский кодекс РФ констатирует возможность реорганизации и ликвидации юридического лица.
Общий порядок реализации указанных процедур устанавливает Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ. Предусмотренный им порядок в большей степени ориентирован на коммерческие юридические лица. В отношении некоммерческих организаций он подлежит применению только с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". При этом следует учитывать, что не для всех организационно-правовых форм некоммерческих организаций допускается реорганизация, а ликвидация для каждой из них характеризуется рядом особенностей. Указанные особенности детально регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, однако при определении правовых основ комментируемый закон отсылает к нормам законодательства об образовании, т.е. к своим собственным предписаниям и положениям подзаконных нормативных актов.
При этом следует отметить, что в большинстве случаев отраженные комментируемым законом особенности не связаны непосредственно с процедурой реорганизации или ликвидации образовательной организации, а носят предварительный характер, т.е. фактически их можно рассматривать в качестве условий принятия учредителем решения о реорганизации или ликвидации организации. Так, реорганизации и ликвидация государственной или муниципальной организации сопряжена с необходимостью получения положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. До момента принятия учредителем решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации комиссия оценивает возможность принятия такого решения, потребность в данной организации в данной местности и последствия его реализации: распределение лиц, уже проходящих обучение в данной организации; востребованность организации; предоставление образовательных услуг иными организациями в данной местности по программам обучения в реорганизуемой или ликвидируемой организации. Учету при принятии решения подлежат и иные факторы и обстоятельства.
Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации определен постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2014 года N 84 "Об утверждении Правил проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и Правил создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки указанной комиссией заключений". Федеральные правила, несмотря на их общий характер, ориентированы исключительно на федеральную государственную образовательную организацию. В этой связи у субъекта РФ возникает необходимость и потребность разработки и принятия собственного нормативного акта, закрепляющего аналогичный порядок в отношении региональных образовательных организаций, а в ряде случаев - и муниципальных организаций.
В настоящее время еще не все субъекты РФ разработали указанные правила и порядок, но пробелы в правовом регулировании постепенно восполняются. В качестве примеров принятых нормативных актов можно привести постановление Правительства Орловской области от 31 декабря 2013 года N 476 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Орловской области, муниципальной образовательной организации, находящейся на территории Орловской области, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), в том числе порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений", распоряжение Министерства образования Московской области от 15 ноября 2013 года N 11 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Московской области, муниципальной образовательной организации в Московской области, включая критерии этой оценки и Порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений".
Для муниципальной общеобразовательной организации необходимым условием является учет мнения жителей соответствующего поселения. Наиболее распространенным видом организаций, подпадающих под действие данной нормы, являются школы. На практике нередки случаи, когда для получения обязательного общего образования дети должны преодолевать большие расстояния между населенными пунктами, поскольку в месте их проживания общеобразовательная организация была ликвидирована либо реорганизована. Местное самоуправление основывается на мнении населения соответствующего муниципального образования и руководствуется им в своей деятельности. В этой связи учет мнения населения позволит учредителю образовательной организации принять объективное и адекватное решение в отношении такой организации. При этом комментируемый закон не регламентирует, в какой форме должно быть получено такое мнение и как оно должно учитываться: является ли мнение населения решающим или норма носит формальный характер. Представляется, что в данном случае закономерно вести речь о решающей роли населения в вопросе о сохранении или ликвидации общеобразовательной организации на селе.
В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются ратифицированные ею международные договора. В этой связи правовое регулирование деятельности международных (межгосударственных) образовательных организаций обеспечивается таким договорами, в том числе и в части реорганизации или ликвидации образовательной организации. Положения ч.15 комментируемой статьи представляет собой инкорпорированное конституционное предписание, определяющее приоритет норм международного права над государственным.
