1. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);
2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, муниципального округа, городского округа;
7) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.
2. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению образовательных организаций субъектов Российской Федерации за конкретными территориями, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
2.2. В федеральной территории "Сириус" полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, осуществляются органами публичной власти федеральной территории "Сириус".
3. Органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.
4. Органы местного самоуправления муниципальных округов и городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
5. Органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов имеют право на организацию предоставления профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах имеющей государственную аккредитацию образовательной программы среднего общего образования, реализуемой в муниципальных образовательных организациях.
Комментарий к ст. 9 Закона об Образовании
1. При рассмотрении юрисдикции органов местного самоуправления в сфере образования следует обратить внимание, что условно можно выделить две категории муниципальных образований, в которых их правовой статус определяет ряд особенностей образовательного процесса и деятельности органов местного самоуправления.
В состав первой группы входят муниципальные образования и муниципальные районы, в которых полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции.
Вторую категорию субъектов составляют города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, в которых в силу их правового статуса (и муниципальных образований, и субъектов РФ) функции местного самоуправления совмещены с функциями органов государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между местным самоуправлением и органами государственной власти данных субъектов РФ производится в рамках региональных законов. Например, разграничение полномочий указанных органов предусмотрено Законом г.Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", в соответствии со ст.10 которого к полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);
- организация предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами исполнительной власти города Москвы);
- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
- финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных учреждений;
- создание, реорганизация, изменение типа, ликвидация муниципальных образовательных организаций, назначение их руководителей по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в области образования;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями городского округа.
Аналогичные нормы предусмотрены и законами других городов федерального значения.
2. Компетенцию органов местного самоуправления иных субъектов РФ в сфере образования составляет дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Определяющим в данном случае является статус образовательной организации, которой реализуется образовательная деятельность. Поскольку сама организация является муниципальной, то ее учредителем является муниципальное образование в лице уполномоченного органа, а статус учредителя влечет за собой и бремя обязанностей, предусмотренных комментируемой статьей.
Совокупность полномочий органов местного самоуправления можно разделить на следующие категории:
- организационные полномочия - направлены на обеспечение возможности осуществления каждой организацией образовательной деятельности, в том числе организацию предоставления различных видов образовательных услуг по основным и дополнительным программам. Львиную долю организационных полномочий составляет обеспечение условий для получения образования, в том числе бесплатного (предоставление зданий, участков, оборудования и т.п.);
- финансовые полномочия - полномочия по содержанию и финансированию деятельности образовательной организации, предоставление субвенций и иных выплат, гарантирующих предоставление бесплатного образования. Анализ уровней образовательной деятельности, подпадающих под юрисдикцию органов местного самоуправления, свидетельствует о том, что в большинстве своем речь идет именно о бесплатном образовании, более того оно является обязательным. Финансовые полномочия в данном случае обусловлены также и статусом муниципального образования в качестве учредителя образовательной организации, который несет бремя расходов по ее содержанию и эксплуатации. Создание образовательной организации налагает на ее учредителя бремя содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
- воспитательные полномочия - ориентированы на достижение основных целей образовательного процесса, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в образовательных организациях;
- юридические полномочия - в большинстве случаев указанную категорию полномочий составляют полномочия учредителя. В частности, являясь учредителем муниципальной образовательной организации, муниципальное образование посредством своих органов принимает решение о создании, реорганизации или ликвидации образовательной организации, реализует иные функции по определению юридической судьбы такой организации.
Следует заметить, что, равно как и в отношении органов государственной власти, перечень полномочий органов местного самоуправления носит открытый характер и может быть расширен и дополнен по мере необходимости. Иные полномочия органов местного самоуправления обусловлены практикой реализации образовательной деятельности муниципальными образовательными организациями и необходимостью достижения конечной цели - предоставления образовательных услуг надлежащего качества. Формулировка "и иные полномочия" позволяет дополнять и конкретизировать общие нормативные предписания положениями нормативных актов, принимаемых субъектами РФ и органами местного самоуправления.
3. В большинстве случаев юрисдикцию органов местного самоуправления составляет дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование по основным общеобразовательным программам. Высшее образование, как правило, составляет предмет компетенции органов государственной власти соответствующего уровня.
Однако указанное разграничение введено комментируемым законом. До его вступления в силу высшее образование могло находиться и в юрисдикции органов местного самоуправления. В подобной ситуации необходимо формирование комплекса правовых предписаний, направленных на приведение юрисдикции каждой категории органов в соответствие с требованиями комментируемого закона. В этой связи данный закон ограничивает деятельность органов местного самоуправления в части высшего образования.
В соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ субъект не может быть лишен права собственности на тот или иной объект, кроме как по основаниям, предусмотренным законом. Соответственно, в императивном порядке не может быть прекращен статус органа местного самоуправления в качестве учредителя образовательной организации высшего образования, т.е. созданные до конца 2008 года муниципальные образовательные организации высшего образования сохраняют статус муниципальных. Но возможность последующего создания подобных организаций комментируемым законом исключена, т.е. органы местного самоуправления не вправе учреждать организации для обучения по программам высшего образования. Это прерогатива органов государственной власти соответствующего уровня, хотя прямого запрета регистрации такой организации комментируемый закон не предусматривает.
В то же время, в отношении муниципальных высших образовательных организаций действует общее требование об организации конкурсного отбора. Применение данного правила допускается в случае, если количество абитуриентов превысило количество выделенных мест учащихся. Следует также обратить внимание на тот факт, что проведение конкурсного отбора выступает в качестве права органа местного самоуправления, т.е. он самостоятельно принимает решение о необходимости и возможности его проведения в рамках муниципальной образовательной организации высшего образования.
Как правило, полномочия органов местного самоуправления формируются по остаточному принципу. К ним относятся полномочия, не входящие в комплекс полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Однако образование представляет собой некоторое исключение из общего правила, поскольку в данной сфере распределение полномочий производится применительно к образовательным организациям, учредителем которых выступает муниципальное образование. Создав образовательную организацию, ее учредитель обязан обеспечить возможность реализации ею образовательной деятельности.
