1. Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах:
1) признание приоритетности образования;
2) обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;
3) гуманистический характер образования в соответствии с традиционными российскими духовно-нравственными ценностями, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;
4) единство обучения и воспитания, образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;
5) научная обоснованность развития системы образования Российской Федерации с учетом ее исторического наследия, перспективных задач развития государства и общества и обеспечения благоприятных условий для взаимодействия с системами образования других государств и международного сотрудничества в сфере образования на равноправной и взаимовыгодной основе;
6) светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
7) свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;
8) обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;
9) автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;
10) демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;
11) недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;
12) сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.
2. Правительство Российской Федерации ежегодно не позднее 15 мая года, следующего за отчетным годом, в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации национальный доклад о реализации государственной политики в сфере образования, включающий в себя в качестве составных частей доклад о реализации государственной политики в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых и доклад о реализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, и опубликовывает его на официальном сайте Правительства Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"). Порядок подготовки национального доклада о реализации государственной политики в сфере образования определяется Правительством Российской Федерации. Информация представителей Правительства Российской Федерации о национальном докладе о реализации государственной политики в сфере образования заслушивается на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с их регламентами.
Комментарий к ст. 3 Закона об Образовании
1. В самом общем виде принцип рассматривается как основное положение, начало, основополагающий закон, лежащий в основе какого-либо процесса. Применительно к рассматриваемой сфере правоотношений принцип выступает в качестве основополагающего начала, определяющего основы государственной политики и государственного регулирования в сфере образования. Его можно рассматривать и в качестве руководящего положения, основного правила деятельности в сфере образования.
Принципы призваны определить особенности государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования с учетом условий реальности и требований международного законодательства.
Принципы государственной политики в области образования выступают в качестве основных положений, на которых базируется деятельность государства в области образования. Автономность большинства образовательных учреждений, т.е. предоставление самостоятельности образовательным учреждениям в разработке и утверждении учебного плана, порядка и периодичности промежуточной аттестации, системы оценок воспитанников свидетельствует о том, что деятельность государства ориентирована в большинстве своем лишь на определение таких основных направлений.
1.1. Признание приоритетности образования ориентировано на сохранение общего уровня грамотности населения, развитие национальной культуры. В первую очередь, реализация данного принципа базируется на нормах Конституции РФ, которая, с одной стороны, позиционирует российское государство в качестве социального, политика которого направлена на интересы его граждан, а также иных лиц, пребывающих на территории РФ, с другой стороны, на конституционном праве каждого на образование. Закрепление указанных аспектов в рамках предписаний Основного закона государства свидетельствует об их приоритетном значении для государства. Следует заметить, что указанные нормы основаны на предписаниях международных актов, подчеркивающих, что образование относится к общечеловеческим ценностям, а его уровень должен поддерживаться и развиваться каждым государством мирового сообщества. В этой связи государство разрабатывает и реализует ряд специальных программ повышения уровня грамотности населения, расширения круга субъектов, получающих высшее образование, и т.п.
Регламентируя основные принципы государственной политики в сфере образования, комментируемый закон объединяет в рамках своих предписаний как всеобщие, так и отраслевые и межотраслевые принципы. Всеобщие принципы охватывают своим регулированием большинство правоотношений, возникающих в государстве. Межотраслевые принципы ориентированы на несколько смежных отраслей права и носят более ограниченный характер своего регулирования. Учитывая особенности образовательного процесса, межотраслевые принципы в данной сфере применяются в меньшей степени. Отраслевые принципы призваны отражать специфику отдельной отрасли правового регулирования и распространяют свое действие исключительно на общественные отношения, составляющие ее предмет.
1.2. В рамках регулирования комментируемой нормы наибольший интерес представляют собой отраслевые принципы, отражающие особенности реализации образовательной деятельности и получения образовательных услуг заинтересованными субъектами. Однако, наряду со специальными принципами, комментируемый закон уделяет значительное внимание и всеобщим, например, обеспечению права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Указанное положение представляет собой ни что иное, как трансформацию общего конституционного положения, гарантирующего право на образование каждому человеку, независимо от наличия или отсутствия у него российского гражданства. При этом также следует учитывать, что Конституция РФ рассматривает человека, его права и свободы, а соответственно и право на образование, в качестве высшей ценности в государстве.
Таким образом, роль государства сводится к обеспечению возможности реализации предоставленного субъектам права, независимо от каких-либо личностных качеств и свойств человека. Реализация всеобщего права на образование исключает возможность дискриминации по признаку пола, расы, национальности и иным критериям. Единственным основанием отказа в предоставлении образовательной услуги может выступать несоответствие абитуриента требованиям образовательной организации, например, низкий результат вступительного испытания. Необоснованный отказ в предоставлении образовательных услуг недопустим и может быть предметом судебного разбирательства.
Следует отметить, что рассматриваемый принцип предполагает, в свою очередь, и необходимость обеспечения соответствующих условий для образовательного процесса.
Например, определением Приморского краевого суда от 13 мая 2014 года по делу N 33-4164 установлено, что иск о возложении обязанности выделить денежные средства на приобретение комплектов учебников и учебных пособий, учебно-методических материалов, средств обучения и воспитания, возложить на образовательное учреждение обязанность обеспечить учащихся комплектами учебников и учебных пособий удовлетворен правомерно, так как установлено, что в нарушение действующего законодательства необходимые материалы на бесплатной основе в рамках реализации основных общеобразовательных программ не выдаются в образовательном учреждении.
Еще одним критерием реализации права каждого на образование является наличие доступных образовательных организаций.
Так, апелляционным определением Верховного суда Республики Дагестан от 4 августа 2015 года N 33-3166/2015 удовлетворено требование о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления. Согласно обстоятельствам дела и заявлению истца организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в части создания и содержания дошкольных образовательных учреждений является обязанностью органов местного самоуправления. Решением суда заявленное требование удовлетворено, поскольку отсутствие дошкольных образовательных учреждений, достаточных для предоставления образования детям жителей города, и непринятие со стороны органов местного самоуправления мер к обеспечению конституционной гарантии общедоступности дошкольного образования, влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц на получение дошкольного образования.
1.3. Одним из основополагающих принципов в сфере образования является всеобщий принцип гуманизма, т.е. человечности. Прежде всего, под ним следует понимать признание человека как личности, его прав и свобод, в том числе и права на образование. Гуманизм выступает в качестве нравственной стороны общества, признающего и уважающего человека как личность, его достоинство. Принцип гуманизма базируется на приоритете человеческой личности.
Применительно к сфере образования данный принцип следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле гуманизм представляет собой человечность, уважение прав и свобод личности. В узком смысле он трансформируется непосредственно в сферу образования и указывает на гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, таких как жизнь человека, воспитание ответственности, патриотизма и т.п. Указанная трактовка принципа продиктована непосредственно самой сущностью образовательного процесса, в рамках которого человек превращается в личность, в нем закладываются общие устои, общие правила жизнедеятельности, формируется член общества. В этой связи на всех стадиях и уровнях приоритетными, независимо от программы образования и иных критериев, в полной мере сохраняются общечеловеческие ценности, отсутствие которых нивелирует роль личности в обществе. Общечеловеческие ценности проходят красной нитью сквозь весь образовательный процесс, начиная с дошкольных образовательных организаций и вплоть до высших, а также организаций, осуществляющих повышение квалификации и переподготовку специалистов.
1.4. Территориальная целостность государства предполагает единство всех происходящих на данной территории процессов. Образовательный процесс не является исключением из этого правила. В этой связи общий принцип единства и целостности распространяется и на образование, трансформируясь в отраслевой, - единство образовательного пространства.
Единство образовательного пространства - это базовое условие существования равенства образовательных возможностей для всех обучающихся, вне зависимости от их языка, культуры, национальности и иных особенностей обучающегося. Территориальное единство фактически закрепляет полисубъектность образования и исключает монополизированный государственный социальный заказ школе. Реализация указанного принципа в значительной степени расширяет круг субъектов, наделенных правом и возможностью удовлетворять свои потребности и реализовывать свои интересы и цели в образовании. Таким образом, в рамках единства образовательного пространства проявляется разнообразие этнокультурных особенностей и традиций народов РФ в рамках многонационального государства. Общие признаки и свойства образовательного процесса не могут выступать в качестве ограничения реализации национальных особенностей отдельных российских народов. В этой связи в национально-территориальных субъектах преподавание в школах ведется на двух языках: государственном (русском) и национальном языке субъекта, например, татарском, башкирском и т.п.
1.5. Создание благоприятных условий для интеграции российской системы образования с системами образования других государств - качественно новый принцип, поскольку длительное время российское образование отличалось своеобразием, характеризовалось рядом особенностей. Однако в настоящее время всеобщая интеграция требует интеграции и от образования. В первую очередь, она проявляется в принятии и практическом внедрении требований международных норм в образовательный процесс государства.
Создание благоприятных условий интеграции предполагает установление связей между структурными компонентами образовательной системы различных государств. Интеграция направлена на преодоление фрагментарности получаемых учащимися знаний, овладение целостным знанием, комплектом универсальных человеческих ценностей. В условиях постоянного роста объёма информации возможность её восприятия и осмысления резко уменьшается, в связи с чем возникает потребность в международной интеграции, заимствовании различных способов и систем овладения знаниями.
Интеграция в образовании ориентирована на:
- личностную направленность обучения;
- формирование обобщённых предметных структур и способов деятельности;
- приоритет смыслообразующих мотивов в обучении;
- системность в обучении;
- проблемность обучения;
- рефлексию деятельности.
Целью интегративного образования является формирование целостного видения мира.
1.6. Светский характер образования также представляет собой трансформацию конституционного принципа светского государства, согласно которому ни одна религия не может быть установлена в качестве обязательной или единственной. Каждый человек самостоятельно выбирает, какую религию ему исповедовать, или не исповедовать никакой.
Образование, как одно из направлений деятельности государства, должно охватывать максимальное количество населения, учитывая его многонациональный и поликонфессиональный характер. В этой связи образование не может носить религиозного характера, поскольку должно быть доступно различным категориям населения, исповедующего различные верования. Образование в данном случае выступает в качестве объединяющего процесса и не может быть предметом раздора среди населения.
Так, например, определением Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 года N 78-АПГ14-2 удовлетворено требование о ликвидации некоммерческой местной религиозной организации, так как данная организация, не являясь образовательной организацией и не имея лицензии, в нарушение федерального законодательства, вопреки уставным целям осуществляла образовательную деятельность.
1.7. Свобода выбора образования является наиболее важным принципом рассматриваемой категории отношений, но в то же время его реализация сопровождается высокой долей вероятности в отношении общего образования. Данный принцип предполагает возможность самостоятельного выбора лицом того образования, которое в большей степени соответствует его способностям, интересам и потребностям. Однако в части общего (школьного) образования такой выбор в большинстве случаев производят родители, и не всегда с учетом потребностей и интересов ребенка. Поэтому в полной мере свобода выбора может быть реализована обучающими по программам среднего специального и высшего образования, а также программам повышения квалификации и переподготовки специалистов.
Учет способностей и интересов каждого человека при выборе обучающей программы способствует достижению более высоких результатов ее освоения. Указанное требование охватывает собой и выбор форм и способов обучения в соответствии со сложившимся распорядком дня и возможностями каждого человека. При этом следует учитывать интересы всех категорий обучающихся, в том числе и лиц с ограниченными возможностями. Отсутствие условий для прохождения ими обучения не может быть основанием для отказа в освоении соответствующей программы в рамках выбранного учреждения или организации.
Второй стороной данного принципа является отсутствие временных ограничений реализации права на образование: оно может быть реализовано в течение всей жизни человека, в любой период времени, в который лицо сочло необходимым и возможным освоить ту или иную образовательную программу. Следует заметить, что, несмотря на неразрывную связь указанных положений со свободой выбора образования, комментируемый закон выделяет его в качестве самостоятельного отраслевого принципа, подчеркивая, тем самым, значимость и актуальность данного требования для современного общества. Указанная норма не позволяет отказывать в обучении лицу в связи с достижением им определенного возраста. Наоборот, рассматриваемый принцип позиционирует постоянное развитие и совершенствование личности на протяжении всего жизненного периода.
1.8. Одной из тенденций современного образования становится автономия образовательных организаций, т.е. самоуправление, независимость в управлении, закрепляющая культурные и экономические особенности автономной единицы. Принцип автономии в образовании не допускает вмешательство органов центральной и местной власти в деятельность школы.
Автономия предполагает открытость сведений о деятельности образовательной организации, которая заключается не только в возможности получить сведения о ее деятельности, в том числе и на официальном сайте организации, но и сопряжено с обязанностью опубликовать годовую отчетность такой организации, что позволяет контролировать ее деятельность не только уполномоченным органам государственной власти, но также и иным заинтересованным субъектам в рамках общественного и иных форм контроля. Сочетание автономии, т.е. максимальной самостоятельности образовательной организации, с контролем за ее деятельностью позволяет достичь максимально эффективного результата такой деятельности и целевого использования полученных средств.
1.9. Демократический характер управления образованием предполагает участие народа в данном процессе. Однако, народ в этой ситуации - понятие достаточно широкое и не применимое к рассматриваемой сфере. Демократию в данном случае следует рассматривать с точки зрения участия трудового коллектива и обучающихся в управлении образовательной организацией. Это понимание "демократии" в узком смысле. Оно проявляется, например, посредством выборов должностных лиц образовательной организации, в рамках студенческого самоуправления и т.п.
В широком понимании "демократия" в образовании сводится к установленному порядку народовластия в государстве, когда при непосредственном участии населения формируются органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие полномочия государства в сфере образования. В этом случае народовластие реализуется в рамках нормотворческой, организационной, экономической и иных функций государственного управления. Управление образованием не может основываться исключительно на деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Оно осуществляется в соответствии с принципами законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Следует обратить внимание, что образование является единственной сферой государственной деятельности, в которой комментируемым законом устанавливается государственно-общественное управление.
Демократический характер управления образованием проявляется в реализации конкретных прав и обязанностей обучающихся, педагогических работников, родителей, работодателей, общественных объединений по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления, по участию в принятии решений в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, например, в возможности применения таких процедур, как независимая оценка качества образования, общественная аккредитация образовательных организаций, профессионально-общественная аккредитация образовательных программ.
1.10. Общий характер носит и принцип недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. Получив автономию, образовательные организации стали полноправными участниками рынка образовательных услуг и вынуждены привлекать обучающихся в рамках конкурентной борьбы. Участие в рыночных отношениях не допускает возможности предоставления каких-либо льгот или преимуществ отдельным образовательным организациям. Каждая из них представляет свои услуги на рынке и посредством выделения их преимуществ привлекает дополнительных участников образовательного процесса. Исключением из общего правила конкурентной борьбы за потребителя является ограниченный круг поставщиков данного вида услуг. Однако большинство образовательных организаций предлагают аналогичные продукты, в связи с чем потребитель вправе выбирать наиболее интересные и необходимые ему, при условии соответствия качества и цены таких услуг.
Конкуренция представляет собой борьбу между образовательными организациями за максимально эффективное использование ресурсов обучающихся. В рамках комментируемого закона конкуренцию можно рассматривать и как деятельность образовательных организаций, каждая из которых своими действиями ограничивает возможность конкурента односторонне воздействовать на условия обращения образовательных услуг на рынке, то есть степень зависимости рыночных условий от поведения отдельных участников данного сегмента рынка.
1.11. Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования является особенностью рассматриваемой категории правоотношений, поскольку образование - это единственная сфера, в которой сочетается государственное и общественное управление. Причем, роль государства в данном случае минимизирована: оно определяет основные направления деятельности образовательных организаций, конкретизирует блок обязательных знаний, которые должны быть предоставлены обучающимся. Все прочие вопросы решаются непосредственно в рамках самой образовательной организации, в том числе структура образовательной программы, учебный план и т.п.
В этой связи обучающиеся и их представители вправе самостоятельно корректировать совокупность знаний, которые они хотели бы получить. Например, нельзя отменить уроки математики в школе, но можно увеличить количество часов либо ввести дополнительные предметы. Оплата дополнительной деятельности осуществляется непосредственно за счет лица, пожелавшего получить дополнительные знания.
2. Контрольно-надзорная деятельность государства в сфере образования реализуется в рамках единой государственной политики посредством формирования доклада Правительства РФ о реализации государственной политики в сфере образования РФ. Указанный доклад носит открытый характер, в силу чего в императивном порядке подлежит обнародованию посредством размещения его текста на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет.
Доклад представляет собой основу для определения приоритетных направлений государственной политики в сфере образования, а также для разработки предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правового регулирования и государственного управления в сфере образования. Он основывается на информации, полученной в рамках федерального статистического наблюдения, ведомственных мониторингов и результатов социологических исследований, включенных в мониторинг системы образования, и иных источников данных, данных мониторинга системы образования, проводимого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 года N 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования".
Доклад отражает анализ реализации государственной политики в сфере образования в учебном году, основные проблемы и предложения по их решению и действиям на последующий период.
Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2015 года N 645 "О подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования" утверждено Положение о подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования.
В частности, данным Положением установлено, что доклад готовит Министерство образования и науки Российской Федерации с участием Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по делам молодежи. Структура доклада включает разделы и подразделы, характеризующие особенности реализации государственной политики в сфере образования, и содержит в том числе информацию:
- об основных направлениях и инструментах реализации государственной политики в сфере образования;
- о количественных и качественных показателях, характеризующих результаты реализации государственной политики в сфере образования за отчетный год;
- о принятых в отчетном году нормативных правовых актах в сфере образования.
