1. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (далее - отношения в сфере образования).
2. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.
Комментарий к ст. 1 Закона об Образовании
1. Конституция РФ гарантирует право каждого на образование, формируя тем самым особую сферу правоотношений, требующих нормативного регулирования. Комментируемый закон является специальным актом правового регулирования, предмет которого и составляют правоотношения по реализации данного права. Данный нормативный акт не является первым в регулировании рассматриваемых отношений. В то же время он призван построить качественно новую систему образования, соответствующую современным тенденциям и требованиям международных норм.
Предмет комментируемого закона носит комплексный характер и охватывает собой различные правоотношения в области образования. При определении их совокупности следует, в частности, учитывать, что государство предоставляет специальные гарантии в части получения основного общего и среднего специального образования. Несмотря на то, что образование является правом каждого человека, оно очень тесно граничит с обязательностью основного общего образования. Если в отношении иных видов образования (высшего, среднего профессионального) субъект праве самостоятельно выбирать форму реализации конституционного права: получать или отказаться от получения того или иного вида образования, то в отношении общего образования действует принцип его обязательности. Таким образом, получение образования, с одной стороны, является правом любого человека, с другой стороны, его можно рассматривать в качестве обязанности - применительно к общему образованию. Введение подобного разграничения обусловлено необходимостью обеспечения минимального уровня общей грамотности населения, необходимого для обеспечения нормальной жизнедеятельности. Таким образом, можно говорить о том, что отношения по реализации права на общее образование не зависят от самого субъекта, а регламентируются государством. Право в данном случае реализуется применительно к выбору вида образовательной организации, учреждения, в рамках которого субъект будет получать такое образование.
Можно говорить о том, что основную категорию правоотношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, составляют общественные отношения в сфере образования в связи с реализацией права на образование. Необходимо обратить внимание, что сама по себе реализация права на образование имеет две стороны: получение образования или отказ от его получения. В самом общем виде правовое регулирование комментируемого закона охватывает обе эти стороны, но в наибольшей степени оно проявляется при получении субъектом образования, поскольку именно в данном случае вступает в действие предусмотренный им механизм регулирования, применяются нормы, закрепляющие тот или иной вид образования. Отказ от получения образования фактически исключает субъекта из сферы действия закона, но в то же время на весь будущий период за ним сохраняется право на образование, а соответственно и возможность участия в отношениях по поводу реализации им данного права.
Немаловажное место в рамках современного образования занимают и отношения, связанные с обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования. Государственные гарантии представляют собой обязательства государства перед гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, предполагающие предоставление материальных или нематериальных благ в соответствии с государственными стандартами и общепризнанными нормами международного права. В данном случае речь идет о совокупности материальных и нематериальных благ в части предоставления возможности получения соответствующего вида образования. В наибольшей степени указанные гарантии реализуются в России в части обязательного общего образования. В отношении иных видов образования государство также обеспечивает предоставление ряда государственных гарантий, например, сохранение бюджетных мест в организациях различного уровня образования. Отношения по поводу предоставления государственных гарантий в образовании обусловлены необходимостью соблюдения субъектом ряда нормативно установленных условий, например, степень успеваемости, выбор организации, в которой предоставляется данная гарантия, и т.п. Таким образом, отношения по предоставлению государственных гарантий в образовании обусловлены порядком и условиями реализации каждым отдельно взятым субъектом его конституционного права на образование.
Наряду с отношениями по предоставлению государственных гарантий, предмет регулирования комментируемого закона составляют и отношения по поводу создания условий для реализации права на образование. Данный круг отношений охватывает собой деятельность государства, направленную на стимулирование населения на получение образования различного уровня независимо от каких-либо условий. К числу наиболее востребованных условий получения образования относится сохранение бюджетных мест в образовательных организациях, участие государства в финансировании образовательной деятельности, в том числе посредством выплаты социальных стипендий и т.п. Немаловажное значение в создании условий для получения образования имеет и обеспечение образовательного процесса: размещение самой образовательной организации; предоставление ей определенных квот, субвенций, дотаций для приобретения необходимо инвентаря и учебной и методической литературы; решение иных экономических, правовых и т.п. вопросов деятельности образовательных учреждений и организаций различного уровня и получения населением в них образовательных услуг высокого качества.
2. Применение норм комментируемого закона сопряжено с реализацией целого комплекса мероприятий, направленных на достижение необходимого результата - реализации гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства конституционного права на образование и его получение в нормативно установленные сроки в соответствии с выбранной программой обучения.
Указанный комплекс мероприятий включает в себя:
- правовые основы - разработка, принятие и практическая реализация комплекса правовых норм, обеспечивающих регулирование всего комплекса отношений по поводу реализации субъектом права на образование. В первую очередь, правовые основы реализованы в рамках комментируемого закона, который также предполагает формирование ряда нормативных актов, конкретизирующих и дополняющий, разъясняющих порядок применения его отдельных норм. В большинстве своем указанные правовые основы в настоящее время сформированы, но развитие правоотношений, составляющих предмет регулирования, требует своевременной корректировки и отдельных предписаний;
- организационные основы предполагают создание всех необходимых условий функционирования образовательной организации и предоставления ею образовательных услуг в соответствии с требованиями действующего законодательства. Следует обратить внимание, что организационные основы включают в себя ряд самостоятельных аспектов: технические - обеспечение организации необходимым инвентарем, помещениями и оборудованием для эффективной реализации целей и задач ее образования; методические - утверждение перечня учебной и методической литературы, используемой в процессе образовательной деятельности, разработка методик реализации образовательных услуг, утверждение планов и программ учебной деятельности т.п.;
- экономические основы, как правило, составляют основу любой деятельности, поскольку именно от уровня экономического и финансового обеспечения зависит эффективность деятельности организации и в целом возможность осуществления ею деятельности. Экономические основы в отношении различных образовательных субъектов включают в себя бюджетное финансирование (частичное или полное), планирование, принятие мер по развитию образовательной сферы и т.п. Значительную роль в определении экономических основ играет и распределение бремени финансирования образовательной деятельности между государством, его субъектами, муниципальными образованиями и частными лицами.
В рамках рассматриваемой совокупности основ образования в РФ комментируемый закон призван определить и регламентировать наиболее важные и значимые аспекты осуществления образовательной деятельности, в частности:
- основные принципы государственной политики, т.е. общие, основные положения, на которых базируется политика государства в сфере образования. Наряду со всеобщими и межотраслевыми принципами государственной политики комментируемый закон формирует и собственные принципы, характерные исключительно для российского образования. Такие принципы являются предметом правового регулирования специальной нормы комментируемого закона;
- общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности - это основополагающие аспекты деятельности любой образовательной организации или учреждения, поскольку такими правилами они руководствуются в рамках повседневной деятельности по предоставлению образовательных услуг. Несоблюдение или нарушение установленных правил в большинстве случаев расценивается как основание для применения мер юридической ответственности к таким субъектам. При этом следует заметить, что общий характер комментируемого закона указывает на определение лишь общих основных правил, которые впоследствии конкретизируются и дополняются специальными правилами, утвержденными специально-уполномоченными органами государственной власти. Комплексный характер комментируемого закона в значительной степени расширяет его юрисдикцию, в связи с чем перечень утвержденных правил осуществления образовательной деятельности составляет предмет регулирования данного нормативного акта.
Существенное значение в процессе образовательной деятельности имеет и определение правового статуса участников данных отношений. В данном случае речь идет о правовом статусе каждого субъекта, в той или иной степени участвующего в образовательных отношениях. Понятие "правовой статус" включает в себя совокупность прав, обязанностей и ответственности таких субъектов. При вступлении в соответствующие отношения разграничение положения каждого из субъектов позволяет упорядочить их, установить определенную субординацию, характерную для данного вида отношений, регламентировать порядок поведения субъектов, в том числе и посредством применения к ним мер ответственности. Формирование порядка взаимодействия различных субъектов способствует соблюдению режима законности и иных правовых принципов в рамках реализации права на образование и образовательной деятельности.
