Статья 52. Закона о Недрах. Международные договоры

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Законом, то применяются правила международного договора.

Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

Комментарий к ст. 52 Закона о Недрах

1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, соответственно, выступают источниками экологического права по вопросам международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования отдельных природных ресурсов.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации - международный правовой акт, означающий международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Законодатель выделяет различные виды международных договоров Российской Федерации:

• межгосударственные договоры - заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации;
• межправительственные договоры - заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Правительства;
• договоры межведомственного характера - заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций.

Необходимо отметить, что под международными договорами понимаются международные договоры Российской Федерации независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ч. 2 ст. 1 ФЗ "О международных договорах РФ").

Согласно п. "к" ст. 71 Конституции международные договоры Российской Федерации относятся к вопросам исключительного ведения России.
Порядок подготовки текстов международных договоров Российской Федерации утвержден Приказом МИД от 04.12.2020 N 21949.

2. В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования.

Отметим, что указанные полномочия могут быть закреплены за федеральными органами государственной власти как общей компетенции (Правительство), так и специальной компетенции (Минприроды).

Требования международных договоров Российской Федерации выступают предметом государственного геологического надзора. Предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации закрепляется законодателем в качестве основных задач осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (ст. 37 комментируемого Закона).

3. Приоритет норм и правил международных договоров закреплен ч. 4 ст. 15 Конституции и ч. 2 ст. 5 ФЗ "О международных договорах РФ" и означает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Аналогичная норма отражена и в комментируемой статье.

Отметим, что международные договоры не должны противоречить Конституции. Детализация данной правовой нормы прослеживается в новой редакции ст. 79 Конституции, измененной Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти": решение межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Соответствующие изменения были внесены и в комментируемую статью.

Законодатель также отмечает, что такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Субъектом, обладающим соответствующими правомочиями, является Конституционный Суд РФ (Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

4. Цели, принципы, основные направления и виды международного сотрудничества в области использования и охраны недр отражены в Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ, принятом на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление N 20-8 от 7 декабря 2002 г.).

Согласно Положению о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 14.04.2005 модельный законодательный акт имеет рекомендательный характер и принимается Межпарламентской Ассамблеей в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств - участников Межпарламентской Ассамблеи по вопросам, представляющим общий интерес, приведения законодательства государств-участников Содружества в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках Содружества, и иными международными договорами (п. 1.2).

Вопросам международного сотрудничества в области использования и охраны недр посвящена гл. 66 Модельного кодекса о недрах и недропользовании.

В соответствии со ст. 366 Модельного кодекса целями международного сотрудничества признаются взаимопомощь и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр по следующим направлениям:

• поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр;
• совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества в условиях становления и развития рыночных отношений;
• осуществление на взаимоприемлемой основе геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечение роста эффективности производства и использования полезных ископаемых и продуктов их переработки, других ресурсов недр при условии одновременного повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем загрязнения окружающей среды;
• разработка и предложение новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов государства.

Международное сотрудничество государств-участников СНГ основывается на принципах взаимного уважения, доверия, взаимопомощи, компромисса, недискриминации, невмешательства в дела друг друга, своевременного выполнения принятых обязательств, мирного разрешения споров (ст. 367 Модельного кодекса).

Государство СНГ предпринимает усилия по созданию обстановки, благоприятной для функционирования предприятий горнопромышленного комплекса и притока инвестиций и современных технологий посредством внедрения рыночных подходов к организации деятельности в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр, контроля государства за рациональной отработкой запасов месторождений полезных ископаемых и эксплуатации иных ресурсов недр.

В качестве приоритетных направлений и видов международного сотрудничества в области использования и охраны недр государство СНГ признает:

• развитие рынка минерально-сырьевых ресурсов и продуктов их переработки, в том числе путем создания благоприятных условий для установления взаимовыгодных кооперативных связей субъектов хозяйственной деятельности стран-участниц международного сотрудничества;
• обеспечение доступа к недрам, их изучение и освоение в соответствии с законодательством;
• разработку и реализацию совместных программ, работ в области геологического изучения недр, воспроизводства и качественного улучшения минерально-сырьевой базы;
• облегчение доступа к транспортным инфраструктурам в целях международного транзита минерально-сырьевых ресурсов, а также продуктов их переработки (преобразования);
• разработку и реализацию совместных программ, работ в области безопасности производства, нацеленных на достижение и (или) поддержание высокого уровня безопасности, сотрудничество в предотвращении и ликвидации последствий крупных аварий на предприятиях по добыче и переработке (преобразованию) минерально-сырьевых ресурсов;
• координацию мер по совершенствованию и согласованию нормативно-методических документов, регламентирующих геологоразведочные работы на базе принятых в мировой практике требований к содержанию работ по стадиям, классификации запасов полезных ископаемых, форме и содержанию геологических отчетов, балансов запасов полезных ископаемых и другой геологической информации;
• облегчение доступа на коммерческих условиях к новым технологиям, применяемым в области разведки, добычи, переработки (преобразования) и использования минерально-сырьевых ресурсов;
• участие в совместной разведке и разработке трансграничных месторождений и освоении иных ресурсов недр.

5. Следует отметить, что в последнее время особое значение принимают международные договоры, устанавливающие правовые основы разведки и разработки трансграничных месторождений.

Под транснсграничными месторождениями следует понимать месторождения, использование и охрана которых регулируется нормами международного права, и которые пересекаются:

• межгосударственными границами;
• внутригосударственными границами;
• границами участков пользователей недр;
• иными границами, разделяющими территории с различными правовыми режимами.

Как справедливо отмечает О. Гликман, трансграничное месторождение - это месторождение природных ресурсов, пересекаемое установленной в нормах международного права делимитационной линией (линией разграничения действия суверенитета государств - государственной границей или (и) линией разграничения суверенных прав и юрисдикции государств). Такая делимитационная линия является важнейшим признаком трансграничного месторождения, на которое распространяются нормы международного права.

На основании анализа международных договоров, регулирующих данные общественные отношения, можно согласиться с классификацией видов трансграничных месторождений, предложенной О. Гликман:

1) месторождения, пересекаемые государственной границей, находящиеся в недрах и на поверхности:

• сухопутной территории двух государств;
• дна внутренних вод двух государств;
• дна территориального моря двух государств;

2) пересекаемые линией разграничения, находящиеся в недрах и на поверхности:

• дна континентального шельфа двух государств;
• дна различных морских пространств двух и более государств (смешанный вид);
• дна пространств с особым статусом (например, дна Каспийского моря).

По вопросам правового регулирования исследования, освоения трансграничных месторождений и их охраны можно назвать следующие международные нормативных правовые акты:

• Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (г. Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.);
• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 г.;
• Соглашение между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Министерством земли и ресурсов Китайской Народной Республики о научно-техническом сотрудничестве в области геологии и использования недр (г. Пекин, 2 ноября 2000 г.);
• Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения от 11 февраля 1971 г.;
• Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр (г. Минск, 31 мая 2001 г.);
• Декларация принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции (принята 17.12.1970 Резолюцией 2749 (XXV) на 1933-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН);
• Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов (г. Москва, 27 марта 1997 г.);
• Соглашение между Государственным управлением по недрам Республики Армения и Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр о сотрудничестве в области геологического изучения и использования недр (г. Москва, 16 июня 1994 г.);
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в области геологического изучения и освоения недр (г. Цхинвал, 18 февраля 2011 г.).

Тесное международное сотрудничество в данной сфере сложилось с Республикой Казахстан, в результате которого заключены:

• Соглашение между Министерством геологии и охраны недр Республики Казахстан и Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр о научно-техническом сотрудничестве в области геологического изучения и использования недр от 20 мая 1994 г.;
• Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 г.;
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о совместной деятельности по геологическому изучению и разведке трансграничного газоконденсатного месторождения Имашевское от 7 сентября 2010 г.;
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об особенностях осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории при добыче медно-колчеданных руд на Весенне-Аралчинском месторождении от 30 сентября 2014 г.