Лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке.
Порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Комментарий к ст. 51 Закона о Недрах
1. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством (ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Статья 51 комментируемого Закона посвящена одному из видов юридической ответственности - гражданско-правовой (имущественной) ответственности за нарушение законодательства о недрах.
Возмещение вреда, причиненного окружающей среде и отдельным природным ресурсам, осуществляется в соответствии с гражданским, земельным и экологическим законодательством.
Следует отметить, что непривлечение лица к иным видам юридической ответственности не исключает возможности возложения на него обязанности по возмещению вреда окружающей среде. Равным образом привлечение лица к административной, уголовной или дисциплинарной ответственности не является основанием для освобождения лица от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный им вред (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде").
Основанием для привлечения лица к имущественной ответственности является причинение им вреда, выражающееся в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности ее загрязнении, истощении, порче, уничтожении, нерациональном использовании природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, гибели или повреждении объектов животного и растительного мира и иных неблагоприятных последствиях (ст. ст. 1, 77 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Согласно ч. 1 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Конкретизируется положение ч. 1 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды" преамбулой Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 N 49, согласно которой одним из важнейших средств охраны окружающей среды и обеспечения права граждан на ее благоприятное состояние является возложение на лицо, причинившее вред, обязанности по его возмещению в полном объеме, а также обязанности приостановить, ограничить или прекратить деятельность, создающую опасность причинения вреда в будущем.
2. Вред окружающей среде, причиненный лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ч. 3 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды").
В соответствии с комментируемой статьей лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Порядок расчета размера вреда устанавливается Правительством.
Постановлением Правительства от 04.07.2013 N 564 утверждены Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства о недрах. Пункт 2 Правил конкретизирует понятие вреда недрам, под которым понимается вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.
Расчет размера вреда производится Роснедрами и их территориальными органами. При расчете размера вреда могут привлекаться и подведомственные Роснедрам государственные бюджетные учреждения, например ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному федеральному округу", ФГБУ "ЦЛАТИ по Центральному федеральному округу" и иные.
В Правилах расчета размера вреда приведены формулы исчисления размера вреда, которыми руководствуются Росприроднадзор и суды.
1) В соответствии с п. 4 Правил размер вреда, повлекшего утрату запасов полезных ископаемых, вызванного в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, определяется по формуле:
D = Lз + Cл + Cо, где:
- D - размер вреда, повлекшего утрату учтенных запасов и утрату неучтенных полезных ископаемых, вызванного в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами. В случае наличия на участке недр нескольких видов полезных ископаемых размер вреда рассчитывается по каждому виду полезного ископаемого, после чего полученные результаты суммируются;
- Lз - стоимость учтенных запасов и неучтенных полезных ископаемых, утраченных в результате вреда, вызванного в том числе загрязнением недр, затоплением, обводнением, пожарами, а также самовольным пользованием недрами;
- Cл - фактические расходы на восстановление нарушенного состояния окружающей среды и (или) расходы, предусмотренные проектами рекультивационных работ или иных восстановительных работ, за исключением случаев добровольного восстановления нарушенного состояния окружающей среды;
- Cо - затраты, понесенные Росприроднадзором и его территориальными органами, а также подведомственными ей ФГБУ или органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им организациями на оценку размера вреда, включая организацию мероприятий, направленных на проведение геодезических и маркшейдерских работ, определение вида полезного ископаемого, разработку и согласование проекта рекультивационных работ или иных восстановительных работ.
2) Согласно п. 5 Правил размер вреда, не повлекшего утрату учтенных запасов и утрату неучтенных полезных ископаемых, но повлекшего нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить или эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вреда, причиненного особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное либо иное значение, определяется по формуле:
D1 = Cл1 + Cо1, где:
- D1 - размер вреда (руб.);
- Cл1 - фактические расходы на восстановление нарушенного состояния окружающей среды или расходы, предусмотренные проектами рекультивационных работ или иных восстановительных работ, за исключением случаев добровольного восстановления нарушенного состояния окружающей среды;
- Cо1 - затраты, понесенные Росприроднадзором и его территориальными органами, а также подведомственными им ФГБУ или органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им организациями на оценку размера вреда, включая организацию мероприятий, направленных на проведение геодезических и маркшейдерских работ, разработку и согласование проекта рекультивационных работ или иных восстановительных работ.
Пример. В результате проведенной сотрудниками управления Росприроднадзора проверки был установлен факт снятия и перемещения плодородного слоя почвы и разработки полезных ископаемых валунно-песчано-гравийной смеси без лицензии. Размер вреда, повлекшего утрату запасов полезных ископаемых, вызванного в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, был определен по формуле: D = Lз + Cл + Cо и составил 5 342 536 руб. 92 коп.
В результате безлицензионной добычи валунно-песчано-гравийной смеси, то есть самовольного использования недр, произошло изъятие запасов полезных ископаемых как одного из природных компонентов окружающей среды, тем самым был причинен вред государственной собственности, поскольку недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ч. 1 ст. 1.2 комментируемого Закона).
Верховный Суд РФ указал на то, что выводы нижестоящих судов о недоказанности утраты добытого полезного ископаемого ввиду его фактического нахождения на территории ответчика и иных лиц и, соответственно, отсутствии причинения вреда, нельзя признать обоснованным, так как сам факт изъятия и утраты запасов полезных ископаемых, содержащихся в недрах, являющихся государственной собственностью, в результате безлицензионной добычи, как и иные способы ухудшения свойств недр, составляет правонарушение, в результате которого причиняется вред, подлежащий взысканию (см. Определение Верховного Суда РФ от 01.12.2020 N 308-ЭС20-12565).
Отметим, что размер исчисляемого вреда при незаконном недропользовании может носить многомиллиардный характер.
Пример. Верховным Судом РФ рассматривался иск Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Крым и г. Севастополю к публичному акционерному обществу "Крымский содовый завод" о взыскании 1 204 620 520 руб. ущерба при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального агентства по недропользованию (см. Определение Верховного Суда РФ от 07.12.2020 N 310-ЭС20-15694).
Пример. Авария на ТЭЦ N 3 под Норильском, принадлежащей дочерней структуре "Норникеля" АО "НТЭК", случилась в конце мая 2020 г. Тогда разрушение резервуара с дизельным топливом привело, по данным Росприроднадзора, к утечке 21 тыс. тонн горючего, оно попало в почву и соседние реки. Росприроднадзор оценил ущерб окружающей среде почти в 148 млрд руб. "Норникель" не согласился с методикой расчета и провел свою экспертизу, результатом которой стала сумма в семь раз меньше - 21,4 млрд руб. В результате судебного рассмотрения сумма компенсации была установлена в 146,2 млрд руб. В том числе за ущерб, нанесенный водным объектам, - 145,5 млрд руб. в доход федерального бюджета и еще 685 млн руб. в доход г. Норильска за ущерб почвам.
3. Статья 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается две формы возмещения вреда:
- денежная форма;
- натуральная форма - возложение обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет средств правонарушителя в соответствии с проектом восстановительных работ.
В практической деятельности возникает вопрос: есть ли право у нарушителя самостоятельно устранить вред путем выполнения восстановительных работ либо выбор способа возмещения вреда - это исключительное усмотрение истца.
Отметим, что закон не лишает нарушителя права выбора способа возмещения вреда в досудебном порядке (см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 13.12.2013 по делу N А68-10861/2012, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.07.2015 по делу N А51-9670/2014, Постановления Пятого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 по делу N А51-25427/2013, от 11.04.2016 по делу N А51-21769/2015, Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2015 по делу N А75-11171/2014, от 10.04.2014 по делу N А75-7436/2013, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2015 N 10АП-1540/2015 по делу N А41-81929/14).
В соответствии с п. 13 Постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 N 49 выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец.
Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды до состояния, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (п. п. 1, 2 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды", ч. 1 ст. 196 ГПК, ч. 1 ст. 168 АПК). Соответственно, суд по своей инициативе, вне зависимости от избранной истцом формы компенсации, выясняет возможность возмещения вреда в натуре.
Цель института возмещения вреда отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П: возмещение вреда направлено в первую очередь на преодоление вредоносных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени. Публичный интерес заключается в максимально быстром и полном восстановлении нарушенного природного ресурса.
Аналогичный вывод делает и Верховный Суд РФ: целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановления ее нарушенного состояния (п. п. 13, 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 N 49).
В качестве критериев разграничения денежной и натуральной формы возмещения вреда окружающей среде можно обозначить:
1) возможность возмещения вреда в натуре.
Однако проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы (см. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.07.2020 N АПЛ20-161).
- Определение наличия невосполнимых или трудновосполнимых экологических потерь, их стоимости и доли в общем объеме причиненного вреда относится к сфере специальных познаний и может быть поставлено на разрешение экспертов (см. Определение Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2020 по делу N А50-13567/2019, Определение арбитражного суда Томской области от 03.04.2019 по делу N А67-10903/2017);
2) необходимость оперативно принимаемых мер;
3) эффективность оперативно принимаемых мер для восстановления нарушенного состояния окружающей среды.
Отметим, что в результате нарушения правил недропользования вред может причиняться не только недрам, но и иным природным объектам: почвам, водным объектам, лесам, объектам животного мира, атмосферному воздуху либо в целом природной среде, что позволяет говорить о комплексном характере экологического вреда.
В силу специфики природных объектов, которым причиняется вред, и необходимости прекращения негативного воздействия на окружающую среду особое значение имеют оперативное устранение причин такого нарушения и ограничение его последствий.
Так, физико-химические свойства нефти и нефтепродуктов, обладающих высокой токсичностью и вызывающих скоротечные негативные последствия, при загрязнении ими почв в лесах обусловливают необходимость принятия безотлагательных мер для недопущения дальнейшего загрязнения. Причем речь идет не только о прекращении поступления нефти и нефтепродуктов в окружающую среду - нефтяное пятно должно быть в кратчайшие сроки нейтрализовано, с тем чтобы было предотвращено распространение загрязнения вширь и вглубь и проникновение вредных веществ в сопредельные среды (например, в воду) и на сопредельные территории. Поскольку добыча углеводородов осуществляется, как правило, в труднодоступных местах и при этом используется сложная современная техника, государство в случаях загрязнения почв нефтью и нефтепродуктами вправе возложить принятие оперативных мер непосредственно на организацию, производящую разведку месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П).
В отсутствие таких обстоятельств, как возможность возмещения вреда в натуре, необходимость и эффективность оперативно принимаемых мер для восстановления нарушенного состояния окружающей среды, суд вправе избрать способ защиты в виде компенсации вреда в денежном выражении - взыскание убытков.
В качестве аргументов в пользу приоритета натуральной формы возмещения вреда хотелось бы отметить следующее:
- реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, является приоритетным направлением реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (пп. "з" п. 26 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., утв. Указом Президента от 19.04.2017 N 176);
- разработка и реализация проекта рекультивации - это юридическая обязанность причинителя вреда (п. 26 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. Постановлением Правительства от 10.07.2018 N 800);
- наличие публично-правовых норм, возлагающих на природопользователя обязанность по принятию оперативных мер, направленных на ликвидацию загрязнения (Постановление Правительства от 31.12.2020 N 2451 "Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации");
- отсутствие целевого характера денежных средств, поступающих, по общему правилу, в бюджет соответствующих муниципальных образований;
- в случае причинения вреда окружающей среде приоритетной формой его возмещения должно быть проведение рекультивации организацией - причинителем вреда. Если проведение восстановительных работ невозможно, то причинитель вреда должен компенсировать его в соответствии с таксами и методиками (Заключение Минэкономразвития от 01.08.2013 "По итогам экспертизы Приказа Минприроды от 08.06.2010 N 238 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды").
4. В п. 3.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П указано, что, несмотря на то, что из Конституции непосредственно не вытекает требование обязательного учета расходов, понесенных правонарушителем в добровольном порядке на восстановление природной среды, при определении объема выплат возмещения причиненного вреда вследствие нарушения законодательства, исчисленных по соответствующим таксам и методикам, законодатель, а по его поручению - органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, вправе в пределах предоставленных им полномочий для таких случаев, когда причинитель вреда за свой счет произвел восстановление загрязненного участка, особенно если он вложил при этом средства большие, чем это необходимо для устранения нарушения, предусмотреть учет денежных средств, потраченных правонарушителем при исполнении им обязанности по устранению вреда в натуре.
В судебной практике указанное положение, к сожалению, учитывается не всегда.
Пример. В целях ликвидации последствий разлива нефтепродуктов на реке Чара ответчик провел комплекс восстановительных работ, направленных на уборку нефтепродуктов с поверхности льда реки, на общую сумму 481 000 руб., что подтверждается представленными в материалы дела расчетом затрат, планом ликвидационных работ, маршрутными путевыми листами, актами о списании материалов, авансовыми отчетами.
Отказывая в принятии к зачету фактически понесенных ответчиком затрат на устранение причиненного вреда водному объекту в связи с тем, что данные затраты не направлены на удаление нефтепродуктов непосредственно из воды, суды допустили неправильное применение норм материального права и не полностью выяснили обстоятельства, имеющие значение для дела (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17.06.2020 по делу N А58-7546/2019).
5. Особенности возмещения вреда, причиненного в результате разливов нефти и нефтепродуктов, определяются Постановлением Правительства от 28.12.2020 N 2295.
В соответствии с п. 5 Правил, утвержденных вышеуказанным Постановлением Правительства, эксплуатирующая организация обеспечивает оплату суммы причиненного вреда, а также расходов на привлечение дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в течение месяца со дня получения от органов государственного надзора соответствующего требования.
