Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о недрах, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Привлечение к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Комментарий к ст. 49 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья посвящена административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах. Следует отметить, что правовые нормы комментируемого Закона, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение законодательства о недрах, носят бланкетный характер и отсылают к источникам иных отраслей права: административному праву (по вопросам административной ответственности) и к уголовному праву (по вопросам уголовной ответственности).
Комментируемая статья прямо закрепляет, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о недрах, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
КоАП и УК содержат правовые нормы, предусматривающие составы административных правонарушений и экологических преступлений в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр, а также санкции за их совершение.
2. Административная ответственность за нарушения законодательства о недрах предусмотрена гл. 7 КоАП "Административные правонарушения в области охраны права собственности" (ст. ст. 7.3, 7.4, 7.5, 7.10) и гл. 8 КоАП "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" (ст. ст. 8.9 - 8.11).
Соответственно, видовым объектом рассматриваемых правонарушений по гл. 7 КоАП выступают общественные отношения в сфере охраны права собственности, по гл. 8 КоАП - общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Непосредственный объект административного правонарушения зависит от конкретного состава правонарушения и определяется по статье закона.
Объективная сторона характеризуется деянием, которое может быть выражено как в форме действия (пользование недрами без лицензии, застройка площадей залегания полезных ископаемых), так и в форме бездействия (необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами). Некоторые составы сформулированы законодателем как материальные, предусматривающие наступление последствий и установление причинно-следственной связи (ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10 КоАП).
Субъективная сторона характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины. Например, недропользование без лицензии может быть осуществлено только с прямым умыслом, а невыполнение требований по рациональному использованию недр может быть совершено и по неосторожности. Субъектом правонарушений могут быть как физические, так и юридические лица.
В представленном комментарии будет уделено внимание лишь ключевым составам, предусматривающим ответственность за нарушение законодательства в области использования и охраны недр.
2.1. Статья 7.3 КоАП "Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов".
Объективная сторона анализируемого правонарушения представлена двумя альтернативными деяниями:
- пользование недрами без лицензии (ч. 1 ст. 7.3 КоАП);
- пользование недрами с нарушением условий, установленных лицензией и (или) нарушением требований технического проекта (ч. 2 ст. 7.3 КоАП).
Специальные виды недропользования осуществляются на основании лицензии. Так, в силу ст. 11 комментируемого Закона предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Содержание лицензии закреплено в ст. 12 комментируемого Закона.
В соответствии с действующим законодательством, лицензированию подлежат лишь специальные виды недропользования. Осуществление общего недропользования получение лицензии не требует. Например, правообладатели земельных участков имеют право осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, в границах своих земельных участков, для собственных нужд, без применения взрывных работ, а также осуществлять добычу подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 куб. м в сутки, с соблюдением требований законодательства (ст. 19 комментируемого Закона).
Под общераспространенными полезными ископаемыми понимаются полезные ископаемые, запасы которых свидетельствуют об их относительной достаточности для удовлетворения потребностей экономики на перспективу или которые в случае истощения их запасов могут быть заменены другими полезными ископаемыми (п. 23 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 59071-2020 "Охрана окружающей среды. Недра. Термины и определения", утв. Приказом Росстандарта от 01.10.2020 N 732-ст).
Формирование перечня общераспространенных полезных ископаемых относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. 6.1 ст. 3 комментируемого Закона). В качестве примера можно привести:
- Постановление Минприроды N 1-П и Правительства Московской области от 24.03.2020 N 1-П/127/7 "Об утверждении Перечня общераспространенных полезных ископаемых по Московской области";
- распоряжение Минприроды N 10-р и Правительства Севастополя от 20.03.2015 N 10-р/192-РП "Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по г. Севастополю".
Недропользователей часто привлекают к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП за не предоставление в установленный в лицензии срок геологической информации о недрах.
Пример. ООО имеет лицензию на пользование недрами сроком действия до 1 февраля 2042 г. с целевым назначением и видами работ - добыча подземных вод для технического водоснабжения. В соответствии с п. 2.3.6 разд. 2.3 Лицензионного соглашения владелец лицензии обязан ежегодно в срок до 25 января представлять в Министерство экологии и природных ресурсов субъекта РФ данные мониторинга подземных вод и отчет о проведении природоохранных мероприятий.
В установленные сроки общество не представило данные мониторинга подземных вод за 2018 г., то есть допустило нарушение требований ст. ст. 22, 27, 27.2 комментируемого Закона. В связи с допущенными нарушениями государственным инспектором в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.3 КоАП.
ООО, не согласившись с квалификацией своего деяния, пыталось оспорить действия инспектора в судебном порядке. Спор дошел до Верховного Суда РФ, подтвердившего правильность квалификации деяния ООО по ст. 7.3 КоАП (см. Постановление Верховного Суда РФ от 02.11.2020 N 11-АД20-13).
По ст. 7.3 КоАП следует квалифицировать и действия лиц, осуществляющих добычу подземных вод (использование водозаборных скважин) без соответствующей лицензии либо с нарушением требований, предусмотренных лицензией, - данные действия не образуют состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.6 КоАП (п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
Также следует отметить, что специальным составом предусмотрена административная ответственность за самовольную добычу янтаря, нефрита или иных полудрагоценных камней (ст. 7.5 КоАП), следовательно, если добыча полудрагоценных камней осуществляется без лицензии, то противоправное деяние не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.3 КоАП и требует квалификации по ст. 7.5 КоАП, так как возникает конкуренция общего и специального состава правонарушения.
В обеспечение реализации ст. 7.5 КоАП в 2020 г. было принято Постановление Правительства от 11.09.2020 N 1406 "Об утверждении перечня полудрагоценных камней в целях применения ст. 7.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статей 191 и 255 Уголовного кодекса Российской Федерации". В соответствии с данным Постановлением к полудрагоценным камням также относится берилл, в том числе аквамарин и гелиодор.
2.2. Статья 7.4 КоАП "Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых".
Объективная сторона анализируемого правонарушения представлена двумя альтернативными деяниями:
- застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе размещение в местах их залегания подземных сооружений без разрешения;
- необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами.
Под застройкой площадей залегания полезных ископаемых понимается строительство зданий и сооружений, в том числе подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на предоставленном земельном участке, в границах которого располагается разведанное месторождение полезных ископаемых (п. 48 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 59071-2020 "Охрана окружающей среды. Недра. Термины и определения", утв. Приказом Росстандарта от 01.10.2020 N 732-ст).
Условия застройки площадей залегания полезных ископаемых закреплены ст. 25 комментируемого Закона. Строительство объектов капитального строительства разрешается только после получения заключения Роснедр или территориального органа Роснедр об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки на основании разрешения. Получение данного разрешения возможно через МФЦ. Порядок выдачи разрешения регулируется Приказом Роснедр от 22.04.2020 N 161.
При квалификации по ст. 7.4 КоАП необходимо учитывать характер возведенной постройки - возведенный объект должен обладать признаками объекта капитального строительства.
Пример. ООО было привлечено к административной ответственности по ст. 7.4 КоАП с назначением наказания в виде предупреждения. Административным органом было установлено, что общество осуществило самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых на лесном участке. При этом суды исходили из того, что сооружения, расположенные на лесном участке, содержание и эксплуатацию которых осуществляет заявитель, относятся к объектам капитального строительства (см. Определение Верховного Суда РФ от 09.07.2018 N 304-АД18-8458 по делу N А75-5479/2017).
По ст. 7.4 КоАП также следует квалифицировать действия недропользователей, не обеспечивших сохранность особо охраняемых природных территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами. Необходимо отметить, что ст. 8 комментируемого Закона устанавливает ограничения пользования недрами на особо охраняемых природных территориях, определяя, что пользование недрами на данных территориях осуществляется в соответствии с режимом особой охраны их территорий. Соответственно, законодатель устанавливает приоритет норм ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающего особый правовой режим данных территорий.
2.3. Статья 7.10 КоАП "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом".
Объективная сторона рассматриваемого деяния характеризуется действием - самовольной уступкой права пользования недрами.
Согласно ст. 17.1 комментируемого Закона право пользования участком, полученным лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".
Лицензия на пользование недрами так же не может быть передана пользователем недр третьим лицам, в том числе в пользование (ст. 11 комментируемого Закона).
Пример. Судом установлено, что СПК, имея действующую лицензию на право пользования недрами, на основании договора аренды имущества коммунального назначения передало ООО во временное пользование движимое и недвижимое имущество коммунального назначения (объекты водоснабжения и водоотведения). Таким образом, подтверждается факт переуступки СПК права пользования недрами для добычи подземных вод ООО, соответственно, административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.10 КоАП, имеет место (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012 по делу N А31-11018/2011).
2.4. Статья 8.9 КоАП "Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов".
Законодатель сформулировал состав рассматриваемого правонарушения как материальный, соответственно, объективная сторона характеризуется тремя обязательными признаками:
- деянием, выраженным в форме действия либо бездействия, в виде нарушения требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов;
- последствиями в виде загрязнения недр и гидроминеральных ресурсов либо изменением месторождения до состояния, непригодного для разработки;
- причинно-следственной связью между деянием и наступившими последствиями.
Основные требования по рациональному использованию и охране недр закреплены ст. 23 комментируемого Закона. Нарушение установленных законом требований может повлечь за собой ограничение, приостановление либо прекращение права недропользования.
Специальные требования по рациональному использованию и охране недр определены для отдельных видов недропользования актами Минприроды: Приказом Минприроды от 30.07.2020 N 530 "Об утверждении Правил разработки месторождений подземных вод", Приказом Минприроды от 14.06.2016 N 356 "Об утверждении Правил разработки месторождений углеводородного сырья".
Пример. Судом установлено, что в Красновишерском районе образовался карьер неправильной формы глубиной от 1,9 до 6,9 м в результате добычи полезных ископаемых открытым способом без надлежащего оформления документов на пользование недрами неустановленными лицами.
По договору аренды земельного участка администрацией Красновишерского муниципального района во временное владение и пользование обществу был предоставлен земельный участок для выполнения работ по рекультивации нарушенных земель, сроком на 10 лет. Арендатор обязался не допускать действий, приводящих к ухудшению качественных характеристик участка, экологической обстановки на арендуемом участке, а также к загрязнению местности.
Результаты химического анализа проб почвы отражают, что рекультивационный материал, которым засыпан карьер, содержит нефтепродукты в количестве, превышающем предельно-допустимую концентрации содержания нефтепродуктов в земле.
Суд правильно квалифицировал действия общества по ст. 8.9 КоАП (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 02.07.2020 N Ф09-3155/20 по делу N А50-24935/2019).
2.5. Статья 8.10 КоАП "Нарушение требований по рациональному использованию недр".
Объективная сторона анализируемого правонарушения представлена следующими альтернативными деяниями:
- выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых;
- разубоживание полезных ископаемых;
- иное нерациональное использование недр;
- невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ;
- невыполнение требований по проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев);
- невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды;
- невыполнение требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации.
По конструкции объективной стороны ч. 1 ст. 8.10 КоАП сформулирована законодателем как правонарушение с материальным составом. Соответственно, момент его окончания связан с наступлением последствий, непосредственно указанных в законе: выборочная отработка месторождений полезных ископаемых должна привести к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, а разубоживание полезных ископаемых и нерациональное использование недр должно повлечь за собой сверхнормативные потери при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья. Часть 2 ст. 8.10 КоАП характеризуется формальным составом, то есть не требует наступления негативных последствий.
Диспозиция ст. 8.10 КоАП изобилует специальными терминами, для осмысления которых требуется обратиться к разработанному стандарту, содержащему понятийно-терминологический аппарат, - Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 59071-2020 "Охрана окружающей среды. Недра. Термины и определения", утв. Приказом Росстандарта от 01.10.2020 N 732-ст.
2.6. Статья 8.11 КоАП "Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр".
Объективная сторона представляет собой два альтернативных деяния:
- нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- утрата геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений.
Следует обратить внимание, что состав правонарушения по конструкции объективной стороны сформулирован законодателем как формально-материальный. Таким образом, правонарушение считается оконченным как с момента нарушения правил и требований проведения геологических работ, которые лишь могут повлечь за собой недостоверную оценку разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации геологических объектов, так и с момента наступления последствий в виде недостоверной оценки, а также с момента утраты геологической документации и дубликатов проб.
Правила и требования проведения работ по геологическому изучению недр закреплены ст. 36.1 комментируемого Закона. Особенности геологического изучения недр на лесных участках определяются ст. 43 ЛК и Приказом Минприроды от 07.07.2020 N 417 "Об утверждении Правил использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых и Перечня случаев использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута".
По ст. 8.11 КоАП могут квалифицироваться, например, действия лица, предоставившего недостоверную информацию при проведении государственного кадастрового учета.
Пример. В ходе проведения внеплановой документарной проверки были выявлены нарушения АО правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр: в заявлении о внесении сведений в государственный реестр работ по геологическому изучению недр были представлены искаженные сведения; по факту изменения сроков работ не представлены соответствующие сведения на внесение изменений в государственный реестр, чем нарушены требования ст. 28 комментируемого Закона. Выявленные факты послужили основанием для привлечения АО к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.1 КоАП (см. Постановление Саратовского областного суда от 30.06.2016 по делу N 4А-393/2016).
3. Уголовная ответственность за нарушение горного законодательства предусмотрена ст. 255 УК "Нарушение правил охраны и использования недр".
Целью данной нормы является уголовно-правовое обеспечение охраны и использования недр в сфере создания и эксплуатации горнодобывающих предприятий и подземных сооружений, а также охрана площадей залегания полезных ископаемых от самовольной застройки. Родовой объект - общественная безопасность и общественный порядок. Видовой объект - общественные отношения в сфере экологии. Непосредственный объект - общественные отношения к сфере рационального использования и охраны недр.
Статья 255 УК относится к предметным преступлениям - предметом преступления выступают недра (ч. 1), а также янтарь, нефрит или иные полудрагоценные камни (ч. 2, 3).
Объективная сторона характеризуется нарушением правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.
Для квалификации по ч. 1 ст. 255 УК необходимо наступление предусмотренных законодателем последствий в виде причинения значительного ущерба. Определение причиненного преступлением ущерба как значительного на практике вызывает немало споров, поскольку относится к категории оценочного характера и определяется на основании Постановления Правительства от 04.07.2013 N 564 "Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах".
Пример. ООО была выдана лицензия на разведку и добычу каменного угля. Судом установлено, что у ООО в период инкриминируемого деяния отсутствовали документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, а также положительное заключение государственной экспертизы технического проекта разработки месторождения, чем подтверждается факт добычи угля до получения проекта, прошедшего экспертизу.
Считая ошибочными выводы суда относительно определения размера причиненного ущерба, указывая, что Правила расчета размеров вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, утв. Постановлением Правительства от 04.07.2013 N 564, не определяют значительность и не содержат расчета ущерба для целей ст. 255 УК, ООО обжаловало приговор суда. В качестве оспаривания значительности ущерба был приведен аргумент о том, что органами расследования не идентифицирован добытый уголь, с учетом его марки и классификации, что повлияло на определение характера вреда.
Кассационный суд подтвердил правильность квалификации действий директора ООО по ст. 255 УК как нарушения правил охраны и использования недр при вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий, повлекшего причинение значительного ущерба (см. Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25.08.2020 N 77-1728/2020).
Субъективная сторона рассматриваемого преступления характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины. Умышленная форма вины может быть как в виде прямого, так и в виде косвенного умысла. Неосторожная форма виды может проявляться в виде преступного легкомыслия либо преступной небрежности.
Субъект преступления - физическое, вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения преступления 16-летнего возраста, как имеющее, так и не имеющее лицензию на право пользования недрами.
Самовольная добыча янтаря, нефрита или иных полудрагоценных камней квалифицируется по ч. 2 ст. 255 УК. Обязательным субъективным признаком данного состава выступает административная преюдиция. Соответственно, субъектом данного преступления может быть только физическое, вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения преступления 16-летнего возраста, ранее уже подвергнутое административному наказанию за аналогичное деяние, предусмотренное ст. 7.5 КоАП.
Квалифицированным составом выступает ч. 3 ст. 255 УК. В качестве отягчающего обстоятельства законодателем закрепляется крупный размер, определяемый в твердо установленной денежной форме в размере свыше 1 млн руб. (примечание к ст. 255 УК).
4. Привлечение к административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Статья 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает денежную и натуральную форму возмещения вреда. Возмещение вреда направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П). При этом даже прекращение уголовного дела в связи с истечением сроков давности уголовного преследования не может служить основанием для освобождения виновного лица от гражданско-правовой ответственности в виде возмещения ущерба (см. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24.11.2020 N 88-21591/2020).
О натуральной и денежной форме возмещения вреда см. комментарий к ст. 51.
