Статья 23. Закона о Недрах. Основные требования по рациональному использованию и охране недр

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

1. соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
2. обеспечение полноты геологического изучения, комплексного использования и охраны недр;
3. проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4. проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, государственный учет работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами;
5. обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
6. достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
7. охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
8. предотвращение причинения вреда недрам при осуществлении пользования недрами;
9. соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
10. предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
11. предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения.

Часть вторая утратила силу с 1 января 2022 года. - Федеральный закон от 30.04.2021 N 123-ФЗ.

Комментарий к ст. 23 Закона о Недрах

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основные требования по недропользованию и охране недр. Данные требования отличаются следующими особенностями:

• это именно базовые, основные требования, которые конкретизируются и дополняются в настоящем Законе, иных законах и подзаконных нормативных правовых актах;
• это неполный перечень требований по охране недр и недропользованию;
• данные требования носят комплексный характер и регулируются не только комментируемым Законом, но и иными нормативными правовыми актами;
• большой объем конкретизирующих данные требования норм относится к подзаконным нормативных правовым актам;
• за нарушение (несоблюдение) данных требований недропользование может быть прекращено, ограничено или приостановлено.

2. Первое из основных требований - это соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами.

Порядок предоставления недр в пользование регулируют ст. ст. 6 - 14, 17.1 - 21.1 комментируемого Закона, а также конкретизирующие их подзаконные акты.
Напомним, ст. 7.3 КоАП содержит состав административного правонарушения - пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов.

С 1 января 2022 г. Федеральный закон от 30.04.2021 N 123-ФЗ, принятый в целях уточнения и корректирования правил и порядка лицензирования недропользования, вносит в комментируемый Закон ряд изменений. Вводится порядок выдачи лицензий по результатам электронных аукционов, основанием победы в котором признается наибольший размер платежа за пользование участком недр. Также вводится запрет на продажу лицензий третьим лицам и устанавливается перечень оснований для приостановления недропользования. Новеллой является также введение реестра недобросовестных участников аукционов.

Недропользователи, осуществляющие геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья по совмещенной лицензии, выданной до вступления в силу изменений (то есть до 1 января 2022 г.), могут обратиться в Роснедра для получения права на геологическое изучение частей недр, являющихся сопредельными с нижней границей предоставленного участка, без ограничения по глубине. Указанный Закон также уточняет некоторые полномочия органов государственной власти в сфере регулирования недропользования.

3. Обеспечение полноты геологического изучения, комплексного использования и охраны недр также является основополагающим требованием, в котором отражается подход законодателя к недрам как к единому, но взаимосвязанному с иными компонентами природной среды комплексу.
Подробнее о государственном геологическом изучении недр см. комментарий к ст. 36.1.

4. Опережающее геологическое изучение недр в настоящее время не урегулировано достаточно полно в правовом спектре, а правила, регламентирующие такие исследования, скорее можно назвать технико-правовыми нормами. Наиболее полно опережающее изучение недр связано с задачами и природой государственного мониторинга состояния недр (см. комментарий к ст. 36.2).

Целью опережающего изучения недр является своевременное и оперативное прогнозирование состояния недр и возможных последствий антропогенного воздействия на них.

5. Проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, государственный учет работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами - следующее из обязательных требований.

Порядок проведения экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размер и порядок взимания платы за ее проведение утверждены Постановлением Правительства от 11.02.2005 N 69. Проводится такая экспертиза за счет средств заявителей.

Добыча полезных ископаемых и подземных вод разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового, или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 куб. м в сутки, а также трудноизвлекаемых полезных ископаемых, добываемых в процессе разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых).

Предоставление участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, тоже разрешается только после проведения экспертизы геологической информации о таких участках недр, результаты которой оформляются заключением государственной экспертизы геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

Подробнее о государственной экспертизе см. комментарий к ст. 29.

Государственный учет работ по геологическому изучению недр осуществляется посредством ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр. Государственный учет участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами осуществляется посредством ведения государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами (см. подробнее комментарий к ст. 28).

6. Обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, а также достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых - еще одно из базовых требований, направленных на обеспечение рационального недропользования и сохранения недр как природного компонента.

На подзаконном уровне требования регулируются Приказом Минприроды от 06.09.2012 N 265 "Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса".

7. Пункты 7 - 9 комментируемой статьи направлены, по сути, на достижение одной цели - обеспечение охраны недр и безопасности при проведении соответствующих работ. 

Названные пункты содержат следующие требования по рациональному использованию и охране недр:

• охрана месторождений от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
• предотвращение причинения вреда недрам при осуществлении пользования недрами;
• соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.

Здесь также правовое регулирование не ограничивается исключительно законодательством о недрах.
Правила охраны недр от негативного воздействия многообразны и разбросаны по подзаконным нормативным правовым актам, детализирующим регулирование соответствующих видов работ в рамках недропользования. В частности, охранные мероприятия при разработке нефтяных и газонефтяных месторождений согласно Национальному стандарту РФ ГОСТ Р 53713-2009 "Месторождения нефтяные и газонефтяные. 

Правила разработки", утв. Приказом Росстандарта от 15.12.2009 N 1166-ст, состоят из следующего:

• оценка потенциальных источников загрязнения недр при строительстве скважин;
• разработка и реализация рекомендаций по использованию химических реагентов и материалов;
• разработка и реализация мер по предотвращению заколонных и межколонных перетоков, предотвращению аварийного фонтанирования, смятия обсадных колонн и других возможных осложнений при строительстве скважин;
• контроль работы эксплуатационных скважин и соблюдение установленных технологических режимов работы скважин с целью предупреждения преждевременного обводнения скважин и других нарушений;
• проведение профилактических мероприятий по предупреждению аварийных ситуаций при эксплуатации добывающих скважин;
• контроль крепления ствола скважин и герметичности обсадных колонн;
• устранение осложнений и своевременное выполнение изоляционно-ликвидационных работ в скважинах, подлежащих ликвидации или консервации, для предотвращения негативного влияния таких скважин на сохранность недр.

Представляется все же необходимым и единый унифицированный подзаконный нормативный правовой акт.

Соблюдение юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), осуществляющими деятельность на объектах пользования недрами, обязательных требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, установленных комментируемым Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (за исключением требований, являющихся предметом федерального геологического контроля), является предметом федерального государственного горного надзора.

Согласно п. 4 Положения о федеральном государственном горном надзоре, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2021 N 1074, предметом горного надзора в том числе является:

• соблюдение требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами;
• соблюдение требований по осуществлению специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;
• соблюдение требований, связанных с пользованием недрами, при ликвидации и консервации объектов пользования недрами или их участков и (или) горных выработок, не подлежащих использованию, и др.

Ликвидации или консервации подлежат горные выработки, буровые скважины и иные сооружения, связанные с пользованием недрами, по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр или при досрочном прекращении пользования недрами (см. подробнее комментарий к ст. 26).

Ряд подзаконных нормативных правовых актов относится к компетенции Ростехнадзора, в частности:

• Приказ Ростехнадзора от 09.12.2020 N 508 "Об утверждении Требований к содержанию проекта горного отвода, форме горноотводного акта, графических приложений к горноотводному акту и ведению реестра документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода";
• Приказ Ростехнадзора от 25.11.2020 N 456 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по лицензированию производства маркшейдерских работ";
• Приказ Ростехнадзора от 12.12.2012 N 712 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами";
• Приказ Ростехнадзора от 20.08.2014 N 369 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах".