Принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении осуществления права пользования недрами или об ограничении права пользования недрами осуществляется комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В случае, предусмотренном пунктом 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, заявление о досрочном прекращении права пользования недрами должно быть подано пользователем недр в уполномоченный орган, предусмотренный частью первой настоящей статьи, не позднее шести месяцев до запрашиваемой им даты досрочного прекращения права пользования недрами. В случае досрочного прекращения права пользования недрами пользователь недр должен выполнить все обязательства, предусмотренные статьей 26 настоящего Закона. При невыполнении пользователем недр указанных обязательств уполномоченный орган, предусмотренный частью первой настоящей статьи, имеет право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.
В случаях, предусмотренных пунктами 1, 5, 9, 10 и 11 части второй статьи 20 настоящего Закона, пользование недрами досрочно прекращается непосредственно с даты принятия органом, предусмотренным частью первой настоящей статьи, решения о досрочном прекращении права пользования недрами с письменным уведомлением об этом пользователя недр.
В случаях, предусмотренных пунктами 2 - 4, 6 и 7 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о досрочном прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении не менее трех и не более двенадцати месяцев со дня доставки пользователю недр или его представителю письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, что в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. Уведомление считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено, но по обстоятельствам, зависящим от указанного лица, не было ему вручено либо пользователь недр или его представитель не ознакомились с ним. Письменное уведомление о допущенных нарушениях направляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, ликвидация или консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 26 настоящего Закона.
Расходы на ликвидацию или консервацию горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, несет лицо, право пользования недрами которого досрочно прекращено, если пользование недрами прекращено в случаях, указанных в пунктах 1 (при наличии вины лица, право пользования недрами которого досрочно прекращено), 2 - 4, 6 - 9 части второй статьи 20 настоящего Закона. Расходы на ликвидацию или консервацию горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, несет государство, если пользование недрами досрочно прекращено в случаях, указанных в пунктах 1 (при отсутствии вины лица, право пользования недрами которого досрочно прекращено) и 10 части второй статьи 20 настоящего Закона.
В случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление осуществления права пользования недрами или ограничение права пользования недрами, устранены, это право восстанавливается в полном объеме. При отсутствии вины пользователя недр время, на которое осуществление права пользования недрами было приостановлено, не включается в общий срок пользования участком недр, установленный лицензией на пользование недрами, осуществление права пользования недрами по которой было приостановлено. Право пользования недрами, которое в установленном порядке досрочно прекращено, не подлежит восстановлению при устранении обстоятельств и условий, послуживших основанием для досрочного прекращения права пользования недрами.
При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции условия и порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами определяются указанным соглашением.
Порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предоставление в пользование участка недр, границы которого полностью или частично совпадают с границами участка недр, право пользования которым досрочно прекращено (за исключением досрочного прекращения права пользования недрами в случаях, предусмотренных пунктами 5, 8, 9 и 10 части второй статьи 20 настоящего Закона), допускается не ранее чем по истечении шести месяцев с даты принятия решения о досрочном прекращении права пользования таким участком недр, за исключением случая, предусмотренного статьей 21.1 настоящего Закона.
Комментарий к ст. 21 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья определяет:
- порядок прекращения права пользования недрами;
- порядок приостановления осуществления права пользования недрами;
- порядок ограничения права пользования недрами;
- порядок восстановления приостановленного или ограниченного права пользования недрами.
Следует отметить, что комментируемая статья не раз подвергалась изменениям и дополнениям с учетом практического опыта применения оснований досрочного прекращения права пользования недрами. Последние изменения излагают данную статью в новой редакции полностью.
Роснедрами разработан Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи в отношении участков недр местного значения решение о досрочном прекращении, ограничении или приостановлении права пользования недрами может быть принято только уполномоченными органами соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится участок недр.
Относительно иных участков недр решение о досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении или ограничении права пользования недрами принимается специально созданной комиссией. Комиссия создается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом.
Порядок досрочного прекращения права пользования недрами различается в зависимости от оснований досрочного прекращения права пользования недрами, перечисленных в ст. 20 комментируемого Закона: по воле недропользователя, по инициативе уполномоченного органа при наличии вины недропользователя или по объективным причинам без вины недропользователя.
2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена порядку досрочного прекращения права пользования участком недр по воле владельца лицензии. В таком случае недропользователь готовит соответствующее заявление в уполномоченный орган, принимающий решение о досрочном прекращении права пользования недрами.
Законодатель указал шестимесячный срок от момента подачи заявления в уполномоченный орган, предоставивший лицензию на право пользования участком недр, до момента прекращения права пользования участком недр.
При этом стоит обратить внимание, что уполномоченный орган, выдавший лицензию на право пользования недрами, должен принять решение о досрочном прекращении права пользования недрами.
Согласно пп. 5 п. 95 Административного регламента, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315, основанием для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению принятия решений о досрочном прекращении права пользования участками недр является в том числе письменное заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами по его инициативе.
Согласно п. 96 Регламента письменное заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами по его инициативе оформляется в произвольной форме, адресуется руководителю соответствующего территориального органа Роснедр, подписывается руководителем владельца лицензии или уполномоченным в соответствии с законодательством Российской Федерации лицом, заверяется печатью (в случае если заявитель является юридическим лицом) и подается в указанный в ней территориальный орган Роснедр.
Заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами должно содержать:
- полное официальное наименование заявителя;
- его юридический адрес;
- основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации заявителя;
- ИНН заявителя;
- банковские реквизиты заявителя;
- уведомление об отказе от права пользования недрами с указанием на причины отказа;
- обязательство по безусловному выполнению мероприятий по консервации и ликвидации горных выработок, объектов инфраструктуры и рекультивации земель согласно условиям, зафиксированным в лицензии на право пользования недрами;
- информацию о планируемых (либо проведенных) рекультивационных и ликвидационных мероприятиях;
- срок прекращения права пользования недрами.
По своему желанию заявитель дополнительно может представить иные документы, которые, по его мнению, имеют значение для обоснования отказа от права пользования недрами (п. 97 Регламента).
Особенно стоит подчеркнуть, что воля недропользователя на отказ от прав на участок недр должна быть точно выражена. В противном случае последующее принятие решения о досрочном прекращении права пользования участком недр можно признать незаконным в судебном порядке.
Пример. ООО обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными действий Министерства природных ресурсов Краснодарского края по аннулированию лицензии. Заявленные требования мотивированы тем, что ООО фактически не заявляло в Министерство об отзыве принадлежащей ему лицензии. Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.02.2017 требования общества удовлетворены. Решение мотивировано тем, что Министерством была нарушена процедура принятия решения об аннулировании лицензии.
Апелляционным судом решение суда первой инстанции оставлено в силе. Суд указал, что издание приказа осуществлено без учета действительной воли недропользователя, неоднократно обращавшегося в Министерство с заявлением об отсутствии намерения отказываться от лицензии. По мнению суда, шестимесячный срок установлен для выполнения недропользователем ряда мероприятий: работ по консервации недр, рекультивации земельного участка и других действий.
Указанные мероприятия ООО не были выполнены, общество продолжило пользование недрами. Данные обстоятельства Министерством при издании приказа не обсуждались и не учитывались. Судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что государственный орган при рассмотрении вопроса об аннулировании лицензии формально подошел к его разрешению, что привело к нарушению прав лицензиата в сфере предпринимательской деятельности.
Само заявление ООО не соответствовало требованиям п. 96 Административного регламента, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315. Согласно п. 98 Регламента основанием для отказа в рассмотрении заявления владельца лицензии о прекращении права пользования недрами по его инициативе является представление документов с нарушением требований п. 96 Регламента. Исходя из изложенного, заявление ООО не должно было рассматриваться по существу ввиду несоответствия его требованиям Регламента (см. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2017 N 15АП-4967/2017 по делу N А32-31265/2016).
По своей правовой природе действия недропользователя являются односторонним отказом от исполнения дальнейших обязательств по выполнению условий пользования недрами или лицензионного соглашения и отказом от прав на участок недр.
Шестимесячный срок необходим для выполнения обязательств недропользователя на случай досрочного отказа от права, для поддержания стабильности экономических отношений и для того, чтобы уполномоченный орган предпринял все необходимые действия для принятия решения о досрочном прекращении права, а также рассмотрел возможность предоставления участка недр другим недропользователям по общим правилам в будущем после прекращения права пользования участком недр бывшего недропользователя.
Можно провести параллель между этим шестимесячным сроком предварительного уведомления об одностороннем отказе от права пользования участком недр и трехмесячным сроком для уведомления об одностороннем отказе арендатора от договора аренды недвижимости. Однако ключевым отличием будет то, что для досрочного прекращения права пользования недрами необходимо не только письменное уведомление, но и решение о досрочном прекращении права пользования недрами, а также соблюдение требований по оформлению данного уведомления, что необходимо для начала административной процедуры по прекращению права пользования недрами.
Важным вопросом является возможность отзыва заявления недропользователя об отказе от прав на участок недр. На данный вопрос не дано прямого ответа в комментируемом Законе и в Административном регламенте, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315.
Отказ от прав уже порождает правовые последствия, и согласно п. 4 ст. 450.1 ГК сторона, которой предоставлено право на отказ от договора (исполнения договора), должна при осуществлении этого права действовать добросовестно и разумно в пределах, предусмотренных ГК, другими законами, иными правовыми актами или договором. Последующее исполнение такой стороной обязательств по договору является согласно п. 5 ст. 450.1 ГК подтверждением действия договора и лишает ее права заявлять заново отказ от права.
С другой стороны, уведомление об отказе уже запускает административную процедуру по прекращению права пользования недрами, в которой не предусмотрен отзыв заявления. По нашему мнению, отсутствие такой правовой возможности в подзаконном акте нарушает законные интересы недропользователя.
Отзыв заявления как основание для приостановления административной процедуры предусмотрен для процедуры внесения изменений и дополнений в лицензию, а также переоформления лицензии на право пользования недрами. Полагаем, логичным было бы предусмотреть такую возможность и для недропользователей, добровольно отказывающихся от участка недр.
В ч. 2 комментируемой статьи подчеркивается, что у недропользователя, заявившего о добровольном прекращении права пользования участком недр, возникают обязательства по выполнению всех обязательств, предусмотренных ст. 26 настоящего Закона. Эти обязательства касаются передачи геологической информации на участок недр, консервации объекта-предприятия или его ликвидации, рекультивации земли и др. Все эти обязательства недропользователь должен выполнить до момента прекращения права пользования недрами за свой счет.
В случае невыполнения или ненадлежащего исполнения указанных обязательств уполномоченный орган вправе предъявить исковое требование о взыскании ущерба в размере денежной суммы, необходимой для исполнения таких обязательств сторонними организациями по инициативе уполномоченного органа.
Однако стоит отметить, что судебной практики по таким искам практически нет, несмотря на распространенные случаи неисполнения обязательств недропользователями при досрочном прекращении права пользования. Административные органы, как правило, ограничиваются привлечением к административной ответственности юридического лица, должностного лица по ч. 2 ст. 7.3, ст. 8.7 КоАП.
3. Часть 3 комментируемой статьи определяет порядок досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе уполномоченного органа в следующих случаях:
- возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами;
- ликвидация недропользователя;
- возникновение обстоятельств, предусмотренных законодательством о концессионных соглашениях, законодательством о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве;
- принятие решения Правительством о досрочном прекращении права пользования участком недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства в отношении пользователя недр, являющегося юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором. Порядок принятия такого решения определен Постановлением Правительства от 16.09.2008 N 697.
В данных случаях право пользования недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом соответствующего решения. Недропользователь лишь письменно уведомляется о принятом решении.
4. Часть 4 комментируемой статьи определяет порядок досрочного прекращения права пользования участком недр по основаниям, которые возникли по вине пользователя недр. Такие основания прямо связаны с нарушением условий пользования недрами или с нарушением требований законодательства и предусмотрены п. п. 2, 3, 4, 6 и 7 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона.
К ним относятся следующие основания:
- нарушение пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами;
- систематическое (два и более раза в течение четырех лет) нарушение условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами;
- ситуация, когда пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами;
- нарушение пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр, установленных ч. 1 ст. 23 комментируемого Закона;
- непредставление пользователем недр отчетности, непредставление или нарушение сроков представления геологической информации о недрах в соответствии со ст. 27 комментируемого Закона.
Перечисленные основания не являются однозначными основаниями для досрочного прекращения права пользования недрами, потому что Закон предусматривает возможность для недропользователей исправить ситуацию и устранить нарушения в течение 3 - 12 месяцев с момента уведомления о допущенных нарушениях. Конкретный срок устанавливается в уведомлении.
Предполагается, что уведомление должно быть выражено в отдельном документе. Акт проверки, протокол об административном правонарушении или постановления о назначении административного наказания не являются уведомлением о допущенном нарушении в смысле комментируемой статьи. Комментируемая статья точно указывает на необходимость уполномоченного органа направить документ, имеющий самостоятельное юридическое значение, как необходимый элемент юридического состава для прекращения права пользования недрами.
По истечении установленного срока с момента получения уведомления пользователем недр и при условии неисправления допущенных нарушений уполномоченный орган принимает решение о прекращении права пользования недрами.
Уведомление считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено, но по обстоятельствам, зависящим от указанного лица, не было ему вручено либо пользователь недр или его представитель не ознакомился с ним (например, если уведомление было направлено на юридический адрес, однако пользователь недр не получил по каким-либо личным причинам это уведомление).
Законом не предусмотрено продление указанного срока или его восстановление. Однако согласно п. 4 Постановления Правительства от 03.04.2020 N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 и 2021 годах" срок устранения нарушений условий пользования недрами, предусмотренный письменным уведомлением о допущенных нарушениях, в соответствии с которым сроки устранения таких нарушений истекают в период с 15 марта 2020 г. по 31 декабря 2020 г., продлевается на один год. Данное исключение из общего правила было сделано только по причине пандемии коронавирусной инфекции.
Следует отметить, что судебная практика по оспариванию решений о досрочном прекращении права пользования недрами по вине недропользователя весьма распространена.
Определением Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 N 1862-О-О подчеркнуто, что в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства о недрах. Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.
Пример. Верховный Суд РФ признал обоснованными выводы нижестоящих судов о том, что у недропользователя не имелось возможности согласовать соответствующую документацию в установленный срок по причине позднего получения уведомления административного органа об устранении нарушений законодательства при пользовании недрами. Суды также учли, что отсутствие комиссии по согласованию технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, связанных с пользованием участками недр местного значения на территории субъекта РФ, также препятствует недропользователю в устранении нарушений условий пользования недрами. Кроме того, решение Министерства о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии было принято в период действия предписания об устранении нарушений законодательства в сфере недропользования, срок исполнения которого на момент принятия указанного решения не истек (см. Определение Верховного Суда РФ от 17.06.2019 N 308-ЭС19-8410 по делу N А63-7459/2015).
Таким образом, законный срок на практике может не учитываться, если он недостаточен для устранения допущенных нарушений, в противном случае это противоречит общеправовым принципам разумности и справедливости.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи при прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, ликвидация или консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 26 настоящего Закона (см. комментарий к ст. 26).
Законодатель в ч. 6 комментируемой статьи логично отнес расходы на ликвидацию или консервацию горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, на долю недропользователей, если право прекращено или приостановлено по их вине. Данные обязательства и так должны были бы быть исполнены недропользователями, если бы право пользования участком недр прекращалось по истечении его лицензионного срока.
Для случаев досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе уполномоченного органа в связи с объективными обстоятельствами предусмотрена обязанность государства обеспечить проведение необходимых работ по консервации или ликвидации предприятия по пользованию недрами, что отвечает публичным интересам по охране окружающей среды и защищает интересы частных инвесторов недропользователей, занимавшихся пользованием недрами и добросовестно выполнявших свои обязательства.
6. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает продление срока действия лицензии на срок приостановления права или его ограничения.
Восстановление права пользования недрами при приостановлении или ограничении права возможно только после устранения обстоятельств, послуживших основанием для такого приостановления или ограничения.
Право пользования недрами, которое в установленном порядке досрочно прекращено, не подлежит восстановлению, даже если в последующем устранены обстоятельства и условия, послужившие основанием для досрочного прекращения права пользования недрами. Такое указание в Законе направлено на устранение недобросовестных недропользователей, неспособных своевременно выполнять взятые на себя обязательства.
7. Часть 8 комментируемой статьи указывает одно-единственное исключение из общего порядка досрочного прекращения права пользования. Это исключение касается права пользования участком недр, предоставленным на основании соглашения о разделе продукции. Досрочное прекращение права пользования участком недр, предоставленным по соглашению о разделе продукции, определяется строго условиями такого соглашения, а не законом.
Данное исключение из общего правила обосновано тем, что соглашение о разделе продукции основывается на принципе свободы договора. В предмет данного договора включено много дополнительных обязательств, судьба которых может быть определена только по воле обеих сторон в соглашении на случай досрочного его расторжения.
8. Часть 9 комментируемой статьи определяет полномочия по разработке подзаконных актов, регламентирующих отношения по прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами.
В отношении участков недр местного значения такой порядок принимается уполномоченными органами соответствующего субъекта РФ.
Относительно иных участков недр порядок о досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении или ограничении права пользования недрами принимается федеральным органом управления государственным фондом недр.
В настоящее время действует Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315.
9. Часть 10 комментируемой статьи впервые определяет порядок принятия решений уполномоченным органом относительно участка недр, право пользования на который прекращено.
Законом установлен шестимесячный срок, в течение которого не допускается предоставление в пользование такого участка недр или другого участка недр, границы которого полностью или частично совпадают с границами участка недр, право пользования которым досрочно прекращено.
Шестимесячный срок рассчитывается с даты принятия решения о досрочном прекращении права пользования таким участком недр. Только по истечении шестимесячного срока допускается предоставление участка недр в пользование.
Законом предусмотрено только одно исключение из описанного правила, которое предусмотрено ст. 21.1 комментируемого Закона: в случае, когда невозможно прекращение добычи полезных ископаемых на участке недр для целей рационального использования и охраны недр, уполномоченный орган может предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) на основании договора о передаче имущества на возмездных началах.
